大刀闊斧推動“城市更新” 青島開啟城市迭代之旅

對于一座城市的任何一片區(qū)域而言，在建成投用的那刻起便經(jīng)歷著各種“更新”，或大或小。但當整座城市更迭到存量時代后，一場“陣痛期”更長且牽之動全身的城市更新行動就成為必然。在某種程度上說，城市更新既是一座城市的復興之路，又是城市經(jīng)濟發(fā)展的一個全新增長點。放眼全球，但凡進入快速發(fā)展時期的城市，城市更新都是必經(jīng)階段。時至今日，青島也行至于此。無論是盤活存量的土地制度改革，還是大刀闊斧進行著的歷史城區(qū)保護更新，亦或是實現(xiàn)多點開花的老舊小區(qū)改造，近兩年青島的不少動作都劍指城市更新，不難看出青島已下定決心直面這個可以“煥新”城市活力的持久性命題。其實從發(fā)起“15個攻勢”開始，青島就已經(jīng)謀定而動，無論是城市品質(zhì)改善提升攻勢、交通基礎設施建設攻勢，還是國際時尚城建設攻勢、“雙招雙引”攻勢等，其中都有城市更新的應有之義。但若對標深圳、廣州、上海等“先行者”，會發(fā)現(xiàn)青島的城市更新還有很長的路要走。

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城市更新的多重“紅利”

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，實施城市更新行動，推進城市生態(tài)修復、功能完善工程，加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設。

航拍青島老城區(qū)。劉棟 攝

這讓“城市更新”迅速成為社會關(guān)注的焦點。但事實上城市更新的概念已經(jīng)有幾十年的歷史。早在1958年8月，荷蘭就召開第一次城市更新研討會，對城市更新作了有關(guān)說明。在定義上，城市更新是一種將城市中已經(jīng)不適應現(xiàn)代化城市社會生活的地區(qū)作必要的、有計劃的改建活動。不同于摧枯拉朽的大拆大建，城市更新是漸進式發(fā)展和持久性行動，正如紐約、倫敦、東京、香港等全球大都市，城市更新都是數(shù)十年之常態(tài)。它不僅僅是狹義上的物質(zhì)環(huán)境改善，而是更多著眼在功能提升與城市再生上，實現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)空間拓展、城市功能完善、土地集約利用、市民方便宜居四個目標一個過程完成。當下，越來越多的城市開始加大政策支持力度推進城市更新。國內(nèi)城市中，深圳、廣州、上海等一線城市走在了前列，積累了不少可復制的經(jīng)驗。事實上，這些城市推進城市更新的初衷是解決土地資源利用遭遇天花板的問題，但在實施的過程中，卻“意外的”收獲了多重紅利——在經(jīng)濟發(fā)展方面，城市更新可以增加建設用地供應，帶動固定資產(chǎn)投資及稅費收入等。以深圳為例，根據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示，2018年深圳市城市更新完成固定資產(chǎn)投資約1271億元，占全市完成固定資產(chǎn)投資約20％，這是個不小的比例。在產(chǎn)業(yè)升級方面，城市更新能撬動更多的內(nèi)需空間，改善城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并且可以供應新型產(chǎn)業(yè)空間（包括高標廠房、M0研發(fā)用房等新一代產(chǎn)業(yè)園區(qū)等），推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)經(jīng)濟新舊動能轉(zhuǎn)換。據(jù)廣東省的官方數(shù)據(jù)顯示，截至今年2月底，全省累計完成“三舊”改造項目7905個，其中屬于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整類的為4367個，占比超過一半，改造后當年實現(xiàn)產(chǎn)值約為改造前的2倍，有力推動了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。在社會效益方面，城市更新有助于優(yōu)化城市功能與空間布局、提升城市形象品質(zhì)、改善城市生態(tài)環(huán)境、加強基礎設施與公共服務配套設施。此外，城市更新對于城市的文化傳承、消費升級和人才引進亦起到助推作用。

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提高土地“畝產(chǎn)效益”

城市發(fā)展，土地是關(guān)鍵。推動土地供給側(cè)改革，從增量轉(zhuǎn)型存量土地供應為主也正是實施城市更新的初衷。

市北歷史文化街區(qū)正在復興展翼，一路之隔，青島國際郵輪母港區(qū)重點項目加速聚集。經(jīng)典與現(xiàn)代建筑在這座城市中，融合共生，相輔相成。劉棟 攝

近兩年來，青島出臺了多項政策來鼓勵各類型城市更新，比如，明確新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）的用地管理，截至目前，青島已成功出讓M0地塊7宗，出讓面積279畝。此外還出臺文件進一步放開工業(yè)樓宇的銷售限制，允許符合條件的工業(yè)樓宇按土地出讓合同約定分割轉(zhuǎn)讓，此舉在一定程度上激活了青島的舊工業(yè)區(qū)的城市更新，進而加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。觀象君了解到，目前青島還已啟動城市更新專項規(guī)劃的編制工作，將進一步明確全市城市更新的重點區(qū)域及其更新方向、目標、時序、總體規(guī)模和更新策略。好地段要做好產(chǎn)業(yè)，好資源要用于高質(zhì)量發(fā)展。在某種意義上講，城市更新可視為“騰籠換鳥”的一個進階表達，而面對老工業(yè)區(qū)的“騰籠換鳥”，青島首先加快了土地收儲力度。近年來，青島已實施20多家污染搬遷企業(yè)及搬遷片區(qū)土地處置工作，包括煙墩山搬遷片區(qū)、黃海橡膠搬遷片區(qū)、海岸路36號、中車四方機車公司、青鋼鋼鐵集團等項目，由此老工業(yè)區(qū)得以實施城市更新，土地“畝產(chǎn)效益”將提檔升級。在盤活閑置土地方面，青島也交出亮眼成績單——今年以來，青島使用新增建設用地計劃指標近2．4萬畝，其中2萬畝是通過消化批而未供和閑置土地獲得，占指標總量的八成以上，為中科院能源研究院、富士康、京東方等省市重點項目及人才公寓、鄉(xiāng)村振興等民生項目的落地，騰挪出更大空間。

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“產(chǎn)業(yè)”“民生”和“文化”都需兼顧

一場實現(xiàn)青島歷史城區(qū)“百年嬗變”的歷史性戰(zhàn)役已經(jīng)打響。2020年，青島老城區(qū)更新成果相繼落槌，廣興里、館陶路踏準時代節(jié)拍，化身青島工業(yè)設計中心、青島新金融街。被市南區(qū)列為“一號工程”的中山路步行街的前期工程更是頻頻出招，中山路天橋拆除、濟南路拓寬工程啟動、國風大酒店拆除、中山路片區(qū)違建拆除……就在前不久，青島市邀請國內(nèi)行業(yè)專家“把脈”中山路步行街項目設計方案，隨著后續(xù)方案的最終敲定，中山路步行街改造也將在2021年正式拉開序幕。

中山路周邊。劉棟 攝

“作為青島的‘根’和‘魂’，中山路片區(qū)改造首先要傳承城市百余年的歷史文脈，通過保留原汁原味的歷史風貌，將該片區(qū)打造為國際大都市的‘文化客廳’。之所以稱為‘客廳’，就是要打造文化對外交往和推介的場所?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士告訴觀象君，在片區(qū)保護更新的過程中將注重文化遺產(chǎn)的保護與傳承，深度挖掘盤活老城區(qū)特有的歷史遺跡、人文典故、老街巷、老字號等資源，講好青島老城故事。另一方面，還要借助上合示范區(qū)和山東自貿(mào)區(qū)青島片區(qū)的優(yōu)勢，在此打造名品薈萃集聚區(qū)。在規(guī)劃中，文化客廳的打造既要有“國際范兒”，還要有“煙火氣兒”，讓居民住得舒服。為此，街區(qū)還將實施街頭綠地、口袋公園等“微更新”；建設一批青年公寓、活力社區(qū)吸引青年人才入駐創(chuàng)業(yè)；布設配備5G通訊、海綿街道等現(xiàn)代城市功能，把中山路區(qū)域建設成為活力、時尚、方便、溫馨的歷史街區(qū)。

青鋼老廠區(qū)全新規(guī)劃歷史城區(qū)保護更新需要“產(chǎn)業(yè)”“民生”和“文化”兼顧，老工業(yè)區(qū)更新亦然。就在2020年的最后一天，首批兩宗土地的拍賣出讓，意味著位于李滄區(qū)的青鋼老廠區(qū)改造正式打響。以“文化創(chuàng)意＋工業(yè)旅游＋新經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)”為發(fā)展思路，整個片區(qū)既引入高新科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，還將引入醫(yī)療和教育資源，打造充足的公共生活空間，據(jù)相關(guān)負責人透露，改造后該片區(qū)的公共配套用地占比達到70％。此外，還將打造青鋼工業(yè)遺產(chǎn)公園，進而留住城市“工業(yè)印記”。

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“放水養(yǎng)魚”，激發(fā)市場活力

經(jīng)過幾個月的施工，如今膠州市順德花園小區(qū)內(nèi)已煥然一新，不僅是社區(qū)環(huán)境得以改善，加裝電梯和智慧化改造也都安裝到位，這讓已有20個年頭的老舊小區(qū)煥發(fā)了全新生機，而這些硬件設施大多來自社會化投資。據(jù)膠州市建設局保守估計，僅順德花園小區(qū)改造工程就可惠及十余家本地企業(yè)，拉動社會投資上千萬元。在中山路區(qū)域改造過程中，青島也同樣堅持市場化運作，拓寬投融資渠道，創(chuàng)新路徑模式。觀象君獲悉，劈柴院二期、黃島路片區(qū)項目運用“社會化資本＋運營管理”的模式，加快與投資主體的合作開發(fā)、招商運營；寧陽路街區(qū)項目則是通過公開招投標方式確定投資運營主體和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。

中山路周邊。劉棟 攝

就在前不久，香港中路37號華夏基石機械式立體停車庫項目正式投用，這是一處利用企業(yè)自有土地所建設的停車場地，120個泊位有效緩解了周邊停車難題。觀象君從市住房城鄉(xiāng)建設局獲悉，今年全市新增停車泊位9100個，其中社會投資占比超8成，共引入社會資本14．6億，其背后得益于政策創(chuàng)新和流程再造?！笆奈濉逼陂g全市還將運用市場化思維，再增加公共停車泊位5萬個。事實上無論是老舊小區(qū)改造，還是歷史城區(qū)保護更新，或是基礎設施改造，這些城市更新的資金投資都十分巨大，僅靠有限的政府財政遠遠不夠，因而“竭澤而漁”不如“放水養(yǎng)魚”，充分撬動市場投資活力。在深圳期間，青島市第四批赴深圳體悟?qū)嵱柛刹客跞甲弑榱松钲诘睦吓f街區(qū)微改造項目，在他看來，最大的感悟就是深圳善于運用市場力量導入資金活水，“市場讓企業(yè)既承擔了社會責任，又能算明白賬，還能實現(xiàn)發(fā)展壯大，最終實現(xiàn)多贏，而這正是青島所要深入取經(jīng)之處?！?/p>

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對標先進，青島的差距在哪？

有業(yè)內(nèi)人士曾提到，城市更新是一項復雜的社會工程，最為急迫的是盡快建立起一套完善的、行之有效的城市更新政策法規(guī)體系，為城市更新高質(zhì)量發(fā)展、高效率運作提供可靠的法律法規(guī)依據(jù)和政策保障，確保城市更新的合法性、權(quán)威性和公平性。而這也正是青島亟需完善之處。

改造后的西海岸阿里山小區(qū)。劉棟 攝

來看深圳，作為我國首個探索城市更新政策體系建設的城市，目前其出臺的相關(guān)文件多達200余項，政策體系包括“法規(guī)－政策－技術(shù)標準－操作”四個層面，并常態(tài)化的針對出現(xiàn)的問題出臺“打補丁”政策，給予市場完善的制度保障。反觀青島，城市更新的指導性政策還相對匱乏，頂層設計的搭建時不我待。其次，城市更新專職部門也是一個必要存在，放眼深圳、廣州、上海等地，或設有城市更新和舊區(qū)改造工作領導小組，或設有城市更新局，這些機構(gòu)可統(tǒng)籌城市更新全局工作，有利于城市更新工作細水長流式地推進。去年，青島建立了歷史片區(qū)保護更新聯(lián)席會議制度，大范疇的城市更新機構(gòu)和機制正在逐步完善到位。再次，青島城市更新市場化后勁還顯不足，雖然各方都在積極探索市場化全新路徑，但不可否認的是目前仍以政府為主導，缺乏多種社會力量的廣泛參與?！叭魏蔚母镄?，都需要時間長河的慢慢洗滌”，與一線城市相比，目前青島仍處于城市更新的探索階段，隨著城市空間資源的重新配置，相信“城市更新行動”勢必會為青島全面建設開放、現(xiàn)代、活力、時尚的國際大都市提供不竭動力。（作者 冰潔 攝影 劉棟）