青島要打造世界知名都市圈！這個(gè)正在征求意見的重磅規(guī)劃信息量很大

開局之年，青島正加快“謀篇布局”，一系列關(guān)乎城市未來的重磅規(guī)劃陸續(xù)掀開面紗。

6月21日，《青島市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035）》（征求意見稿）公開征求意見。這份新版城鎮(zhèn)化規(guī)劃勾勒了青島城鎮(zhèn)化的未來藍(lán)圖，提出的目標(biāo)愿景令人充滿期待——

按照聚灣強(qiáng)心、軸帶展開、多極協(xié)同空間發(fā)展戰(zhàn)略，培育一個(gè)城市主中心、三個(gè)城市副中心和四個(gè)戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)，形成多中心、網(wǎng)絡(luò)化、開放型城鎮(zhèn)空間形態(tài)，打造世界知名的青島都市圈；

堅(jiān)持“來了就是青島人”的發(fā)展理念，持續(xù)深化戶籍制度改革，按常住人口規(guī)模配置城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村合法權(quán)益，促進(jìn)城鎮(zhèn)非戶籍常住人口完全市民化；

倡導(dǎo)開放包容的城市文化，推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋未落戶常住人口，建設(shè)福利平等、機(jī)會(huì)公平、全齡友好的包容性城市，提高非戶籍人口的市民身份認(rèn)同感和城市歸屬感；

……

青島經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷程，實(shí)際上就是城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。無論是過去，還是未來，城鎮(zhèn)化都始終是青島可持續(xù)發(fā)展最穩(wěn)定的動(dòng)力。

青島“十四五”綱要提出，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源合理配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)普惠共享，構(gòu)建工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

與上一版規(guī)劃有所不同的是，這版規(guī)劃鮮明提出，打造世界知名的青島都市圈。

中心城市和城市群成為承載發(fā)展要素的主要空間形式，經(jīng)濟(jì)和人口向大城市及城市群集聚態(tài)勢(shì)明顯。而“發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈”，也是中央的既定方針。

提出打造世界知名的青島都市圈，正是順應(yīng)了這一潮流。這意味著，未來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，青島將更多地跳出青島看青島，通過打造都市圈，增強(qiáng)核心城市的輻射力，不斷拓展發(fā)展腹地，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)在更大的空間和平臺(tái)配置資源。

01

城鎮(zhèn)化，青島走向未來的最大動(dòng)力之一

回首來時(shí)路，可以清晰地看到，城鎮(zhèn)化是推動(dòng)中國發(fā)展進(jìn)程中最大動(dòng)力之一，也是塑造今天青島的最大動(dòng)力之一。

城鎮(zhèn)化重塑著城市的面貌，最重要的兩個(gè)方面一是城市“體格”的日益健碩，二是人口規(guī)模的不斷增加。

近年來，青島城區(qū)規(guī)模快速擴(kuò)張，“大青島”雛形初顯。住建部發(fā)布的城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，2010年－2019年的十年間，青島城區(qū)常住人口從276．28萬人，增長(zhǎng)到529．48萬人，增長(zhǎng)了92％，幾乎翻了一番；建成區(qū)面積從282．33平方公里，增長(zhǎng)到758．16平方公里，增長(zhǎng)了169％，10年間幾乎長(zhǎng)出了兩個(gè)“青島”。

與此同時(shí)，越來越多的人口進(jìn)入城市，逐步成為市民。2016年，青島城鎮(zhèn)化水平首次突破70％，邁入城鎮(zhèn)化后期成熟發(fā)展階段。2018年，城區(qū)常住人口首次突破500萬人，晉級(jí)特大城市。第7次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年，常住總?cè)丝谶_(dá)到1007．17萬人，首次突破1千萬人；常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到76．34％，居全省首位。

如同一個(gè)人的成長(zhǎng)一樣，城市的生長(zhǎng)也是不可逆的，不能任其“野蠻生長(zhǎng)”。因而，規(guī)劃顯得有尤為必要。

城鎮(zhèn)體系布局示意圖

上一版城鎮(zhèn)化規(guī)劃——《青島市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》實(shí)施以來，青島以開放創(chuàng)新領(lǐng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展全面起勢(shì)，灣區(qū)型布局、多中心集聚、綠色化發(fā)展、共享式服務(wù)的特色日益鮮明。

但也存在不少問題和不足——

首先表現(xiàn)為，人口流動(dòng)活力不足，勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺。數(shù)據(jù)顯示，青島人口流動(dòng)以近域流動(dòng)為主，對(duì)市外人口吸引范圍集中在膠東經(jīng)濟(jì)圈，輻射半徑小，影響力較弱。對(duì)年輕高學(xué)歷人才的吸引力不足，戶籍遷入以居住落戶和親戚投靠為主，人才引進(jìn)落戶占比不到三分之一。人口老齡化與少子化加劇，“一老一小”人口比重提升快。勞動(dòng)年齡人口規(guī)模減少與內(nèi)部老化并存，人口與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出。

同時(shí)，南北與城鄉(xiāng)差距依然較大，協(xié)調(diào)發(fā)展路還很長(zhǎng)。北部的平度、萊西為人口凈流出地區(qū)，常住人口城鎮(zhèn)化率不足55％，而南部六區(qū)均已超過80％，差距明顯。農(nóng)村居民收入增速雖已超過城鎮(zhèn)，但絕對(duì)差距擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)仍未扭轉(zhuǎn)。市域生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間統(tǒng)籌布局不夠，環(huán)灣地區(qū)空間布局離散化，有限發(fā)展資源未能實(shí)現(xiàn)規(guī)模集聚，發(fā)展密度不足，土地利用效率整體不高。

生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三類空間示意圖

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，全市城鎮(zhèn)化發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，但機(jī)遇和挑戰(zhàn)都有新的變化，挑戰(zhàn)前所未有，機(jī)遇前所未有。

青島的機(jī)遇有很多，尤其是區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等重大機(jī)遇疊加，為青島提升城市能級(jí)拓展了戰(zhàn)略空間。依托重大開放平臺(tái)推進(jìn)制度型開放先行先試，將為青島在更加開放市場(chǎng)條件下探索城鎮(zhèn)化路徑提供先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)深化城鎮(zhèn)化關(guān)鍵領(lǐng)域改革起到重要借鑒作用。

青島面臨的挑戰(zhàn)也是顯而易見的。國內(nèi)國際雙循環(huán)新格局在重塑國內(nèi)發(fā)展空間的同時(shí)，也對(duì)沿海城市提出挑戰(zhàn)，面對(duì)國內(nèi)發(fā)展南北分化、內(nèi)陸城市加速崛起的新態(tài)勢(shì)，青島面臨發(fā)展不轉(zhuǎn)則衰、不快則退的競(jìng)爭(zhēng)壓力明顯上升。受南北相鄰的京津冀城市群、長(zhǎng)三角城市群以及省內(nèi)其他城市競(jìng)爭(zhēng)，青島對(duì)流動(dòng)人口的吸引力面臨嚴(yán)峻擠壓。

但無論形勢(shì)怎么變化，有一點(diǎn)可以肯定：城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是我國最大的內(nèi)需潛力所在和強(qiáng)大國內(nèi)市場(chǎng)的源泉，是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支撐；“十四五”期間，誰能充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化的威力，誰就能在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中贏得主動(dòng)。

02

“畫圈”是破局的必然選擇

中心城市和城市群從來沒有像今天這樣成為承載發(fā)展要素的主要空間形式，經(jīng)濟(jì)和人口向大城市及城市群集聚態(tài)勢(shì)從未像今天這樣明顯。目前，全國19個(gè)城市群承載了我國78％的人口、貢獻(xiàn)了超過80％的國內(nèi)生產(chǎn)總值。

都市圈在體量和層級(jí)上，要低于城市群。對(duì)都市圈的普遍定義是，城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

作為重塑城市間分工協(xié)作格局、驅(qū)動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要形態(tài)，堪稱“C位出道”的都市圈正在飛速崛起。

2019年，包括北京、上海、廣州、深圳等34個(gè)中心城市都市圈覆蓋的人口超過8億人，貢獻(xiàn)了占全國總量77．8％的生產(chǎn)總值，實(shí)力闡釋了對(duì)“中國經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)極”的使命擔(dān)當(dāng)。

甚至有知名學(xué)者斷言：“中國已經(jīng)進(jìn)入都市圈時(shí)代！”

國家“十四五”規(guī)劃綱要明確提出，依托輻射帶動(dòng)能力較強(qiáng)的中心城市，提高1小時(shí)通勤圈協(xié)同發(fā)展水平，培育發(fā)展一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈；并且點(diǎn)了武漢、長(zhǎng)株潭都市圈的名，這讓圈內(nèi)城市歡呼雀躍。

開局之年，各地紛紛舉起都市圈的大旗。

2月，國家發(fā)展改革委復(fù)函同意南京都市圈發(fā)展規(guī)劃。南京都市圈成為我國第一個(gè)由國家發(fā)改委正式批復(fù)規(guī)劃的都市圈，也是目前唯一的一個(gè)明確兩省共建的都市圈。

距離南京300公里外的杭州都市圈也動(dòng)作頻頻。根據(jù)去年年底通過的《杭州都市圈發(fā)展規(guī)劃（2020－2035年）》，未來杭州都市圈的發(fā)展要實(shí)現(xiàn)“三步走”和“七個(gè)圈”的目標(biāo)，到2025年，在長(zhǎng)三角區(qū)域中的競(jìng)爭(zhēng)力要顯著擴(kuò)大，成為全國現(xiàn)代化都市圈典范，初步建成國際化大都市圈。

各地布局城市群、都市圈的建設(shè)，普遍跳出了“一畝三分地”的傳統(tǒng)思維，打破行政邊界，強(qiáng)化共商共建共享的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念落地。

可見，未來的競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)不再是一城一池的競(jìng)爭(zhēng)，而是城市群、都市圈間的競(jìng)爭(zhēng)。青島想要在未來的競(jìng)爭(zhēng)中不“勢(shì)單力孤”，也必須善于“畫圈”，善于抱團(tuán)。

《青島市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035）》（征求意見稿）旗幟鮮明地提出，打造世界知名的青島都市圈，可謂順應(yīng)了潮流趨勢(shì)。

目前正在加快一體化步伐的膠東經(jīng)濟(jì)圈屬于城市群的概念，而青島都市圈是其一部分。青島都市圈內(nèi)部城市間的時(shí)空距離更短，聯(lián)系更緊密，同城化更現(xiàn)實(shí)可行。

青島都市圈的范圍應(yīng)該如何界定？《山東半島城市群發(fā)展規(guī)劃（2016－2030年）》提出，青島都市圈由青島、濰坊2市和煙臺(tái)市萊陽市、海陽市構(gòu)成；2030年總?cè)丝谶_(dá)到2300萬人，將成為一個(gè)具有較強(qiáng)國際競(jìng)爭(zhēng)力的都市圈。

青島新一輪城鎮(zhèn)化規(guī)劃在此基礎(chǔ)上，增加了日照市，提出促進(jìn)青島、濰坊、日照和煙臺(tái)海陽、萊陽等率先同城化發(fā)展，推動(dòng)改革開放先行先試，建設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、生態(tài)優(yōu)良、生活幸福的現(xiàn)代化都市圈。

規(guī)劃還從交通、產(chǎn)業(yè)、平臺(tái)、公共服務(wù)等方面作出部署，著力提升青島都市圈輻射能級(jí)——

協(xié)同建設(shè)立體交通體系，暢通青島中心城區(qū)與海陽、日照、高密等周邊地區(qū)市域（郊）鐵路聯(lián)系；

鐵路重點(diǎn)工程示意圖

促進(jìn)青煙海洋經(jīng)濟(jì)、青濰臨空臨港經(jīng)濟(jì)、青日循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)協(xié)作帶和交界地帶融合發(fā)展，規(guī)劃建設(shè)青島—濰坊臨空臨港協(xié)作區(qū)、萊西—萊陽一體化發(fā)展示范區(qū)；

協(xié)同推進(jìn)功能平臺(tái)開放，聯(lián)動(dòng)共建土地資源、科技成果、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、節(jié)能減排等同城化交易平臺(tái)；

加強(qiáng)基本公共服務(wù)共享，推動(dòng)醫(yī)療保險(xiǎn)無障礙轉(zhuǎn)移接續(xù)。

內(nèi)容雖然不多，但都很實(shí)。如果能兌現(xiàn)，那青島都市圈的內(nèi)生力、輻射力都將顯著增強(qiáng)。

03

最大的動(dòng)力是人

城鎮(zhèn)化的外在表現(xiàn)是城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)張，但其實(shí)質(zhì)人口的市民化。因此，城鎮(zhèn)化的最大動(dòng)力是人，想要讓城鎮(zhèn)化可持續(xù)、有效率，必須以人為中心。

但現(xiàn)實(shí)是，人的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于土地的城鎮(zhèn)化。2020年，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率約為45％，與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距有15％。

伴隨著經(jīng)濟(jì)的突飛猛進(jìn)，很多城市像攤大餅一樣迅速變大，“土地城鎮(zhèn)化”速度大大快于人口城鎮(zhèn)化。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2000年至2009年，我國城市建成區(qū)面積增長(zhǎng)了69．8％，而城鎮(zhèn)常住人口僅增長(zhǎng)了35．5％。

國家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)顯示，我國仍有2億多農(nóng)民工沒有城鎮(zhèn)戶籍，其中很多在城鎮(zhèn)中已居住超過10年，卻享受不到城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和社會(huì)保障，并沒有真正地融入城鎮(zhèn)生活之中。

青島面臨著類似的問題。2010年－2019年的十年間，青島建成區(qū)面積增長(zhǎng)了169％，而城區(qū)常住人口只增長(zhǎng)了92％。

新型城鎮(zhèn)化就是要以人核心。要看到，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，可以充分釋放內(nèi)需潛力，滿足人民美好生活的需要，為構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局提供有力支撐。

為此，需進(jìn)一步深化戶籍制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)民市民化，統(tǒng)籌考慮就業(yè)、戶籍、社保、教育等多方面因素，推動(dòng)常住人口均等享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，使農(nóng)民真正進(jìn)了城，安下心。

這也是青島新一輪城鎮(zhèn)化規(guī)劃將“推動(dòng)非戶籍常住人口全面融入城市”一章放在“優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局”之前來講的原因。

規(guī)劃提出，堅(jiān)持“來了就是青島人”的發(fā)展理念，持續(xù)深化戶籍制度改革，按常住人口規(guī)模配置城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村合法權(quán)益，促進(jìn)城鎮(zhèn)非戶籍常住人口完全市民化。

規(guī)劃圍繞實(shí)施更加積極的人口集聚策略、全面深化戶籍制度改革、建設(shè)普惠共享的包容城市、維護(hù)進(jìn)城農(nóng)民的農(nóng)村權(quán)益。這四個(gè)方面指向性非常明確，一些提法也很新穎，一些舉措很給力。

比如，順應(yīng)人口流動(dòng)規(guī)律，暢通產(chǎn)業(yè)就業(yè)聚人、優(yōu)質(zhì)服務(wù)引人、優(yōu)美環(huán)境留人三大途徑，加快常住人口機(jī)械增長(zhǎng)；

在全面放開膠州市、平度市、萊西市落戶限制的基礎(chǔ)上，加快推動(dòng)市南區(qū)、市北區(qū)、李滄區(qū)、嶗山區(qū)大幅放寬落戶限制，黃島區(qū)、城陽區(qū)、即墨區(qū)全面取消落戶限制，以居住和社保繳納年限作為主要落戶依據(jù)；

尤其是，“建設(shè)普惠共享的包容城市”的提法比較新穎：倡導(dǎo)開放包容的城市文化，以住房保障、子女教育、社會(huì)保障為重點(diǎn)，推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋未落戶常住人口，建設(shè)福利平等、機(jī)會(huì)公平、全齡友好的包容性城市，提高非戶籍人口的市民身份認(rèn)同感和城市歸屬感。

應(yīng)當(dāng)注意到，現(xiàn)在很多城市雖然放開落戶，但有些農(nóng)民落戶意愿不足，其深層原因是農(nóng)村改革滯后，農(nóng)民擔(dān)心進(jìn)城后喪失農(nóng)村的土地。

青島新一輪城鎮(zhèn)化規(guī)劃對(duì)此作出部署：切實(shí)維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，加快戶籍變動(dòng)與農(nóng)村權(quán)益脫鉤，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，促進(jìn)有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿和放心進(jìn)城落戶。

土地城鎮(zhèn)化容易，人的城鎮(zhèn)化難。應(yīng)該說，青島這一輪城鎮(zhèn)化規(guī)劃（征求意見稿）在人的城鎮(zhèn)化上用了大量的筆墨，力度很大，誠意很足，具有相當(dāng)?shù)母姓倭?。如果能不折不扣地落地落?shí)，一定會(huì)取得立竿見影的效果。

作者 ｜沈默