從“住建局”到“更新局”，城市建設(shè)迎來重大變革？

最近有不少人發(fā)現(xiàn)，全國多地的住建局改名了——從“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局”改為“住房和城市更新局”，簡稱“住更局”。

政府部門改名當(dāng)然不是拍腦袋決定的，必有深意。有人認(rèn)為這意味著中國城市建設(shè)迎來了歷史性變革，部門職能和工作重點(diǎn)也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

從“城鄉(xiāng)建設(shè)”到“城市更新”，幾字之變，背后有何深意？

城市更新美麗風(fēng)貌。圖源秀洲區(qū)傳媒中心

（一）

此次最引人注意的，是湖北省17個市（州）的住建局，全部更名為住更局。

更名后，住更局的主要職責(zé)發(fā)生了哪些變化，大家尤為關(guān)心。

今年5月，武漢市人大發(fā)布《武漢市人民政府關(guān)于市政府機(jī)構(gòu)改革情況的報告》。報告中提到，“組建市住房和城市更新局，作為市政府工作部門。負(fù)責(zé)做好房屋建設(shè)管理和住房保障、房地產(chǎn)市場、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的管理工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市更新實施工作。”

也就是說，新成立的住更局，不僅肩負(fù)起原來住建局的主要管理職責(zé)，還要重點(diǎn)負(fù)責(zé)實施城市更新有關(guān)工作。此外，鄉(xiāng)村建設(shè)的職能被劃出，基本由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局承擔(dān)。

機(jī)構(gòu)名稱和職責(zé)的變更，背后是城市發(fā)展理念和路徑的轉(zhuǎn)變。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施老化、城市功能不完善等問題凸顯，城市更新成為必要之舉。

今年政府工作報告提出，穩(wěn)步實施城市更新行動，推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城中村改造，加快完善地下管網(wǎng)，推動解決老舊小區(qū)加裝電梯、停車等難題。

去年10月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部黨組書記、部長倪虹在《求是》雜志發(fā)表署名文章《開創(chuàng)城市高質(zhì)量發(fā)展新局面》。文章中說：當(dāng)前，我國城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入城市更新的重要時期，由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”，同時也面臨著不少矛盾和挑戰(zhàn)。

文章還指出，新征程上，城市的戰(zhàn)略地位和作用更加凸顯，要加快改革創(chuàng)新，建立適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的城市更新體制機(jī)制。

這意味著，隨著過去大拆大建的城鎮(zhèn)化時代告一段落，我們迎來在已成型的城市中進(jìn)行持續(xù)維修和更新的新發(fā)展階段。一方面，今后城市將大大壓縮新增用地，主要將發(fā)展集中在住房以舊換新、拆舊建新上，避免城市盲目無序擴(kuò)張；另一方面，政府會把更多注意力投向城市存量空間的優(yōu)化提升。

這次的大規(guī)模更名，正體現(xiàn)了這種加速發(fā)展的趨勢。有專家指出，城市更新是專業(yè)性和綜合性較強(qiáng)的一項復(fù)雜工作，涵蓋規(guī)劃、建筑、經(jīng)濟(jì)、法律等專業(yè)知識，需要政府、企業(yè)、居民等不同主體參與，也涉及規(guī)劃建設(shè)、環(huán)保、交通設(shè)施等多個部門。而在這之前，各地推動城市更新的職能，分散在住建局、規(guī)劃和自然資源局等部門，職權(quán)邊界不清，比如制定城市更新規(guī)劃，有的地方是住建部門編，有的地方是規(guī)自部門編，規(guī)劃中有沖突或重疊的部分，還有的與部門管理職責(zé)不匹配，亟需有個統(tǒng)一的核心部門來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

新機(jī)構(gòu)的設(shè)定，有利于城市規(guī)劃、建設(shè)、管理及運(yùn)營的一體化推進(jìn)和實現(xiàn)。

老舊小區(qū)展新顏。圖源臨海市新聞傳媒集團(tuán)

（二）

城市更新，并不是一個新概念。

在典型的城市型國家新加坡，國土面積718．3平方公里，人口547萬，建成區(qū)468平方公里。早在1974年，新加坡就在國家發(fā)展部下設(shè)立市區(qū)重建局，負(fù)責(zé)城市用地、規(guī)劃和建設(shè)管理，推動城市更新重建。

而在我國，城市更新概念的提出，也有20多年歷史。2001年，香港成立市區(qū)重建局，專責(zé)處理推行各項市區(qū)重建計劃。2015年，廣州在原市“三舊”（舊城、舊廠、舊村）改造工作辦公室基礎(chǔ)上成立城市更新局，成為全國首個市級城市更新工作的承接機(jī)構(gòu)。

中央及地方也多次出臺城市更新相關(guān)政策。2021年，城市更新首次被寫入政府工作報告，并被寫入“十四五”規(guī)劃。僅2023年，全國超15個?。▍^(qū)、市）出臺30多條省級政策，超96個地級市及以上出臺129條市級政策。

城市更新進(jìn)程中，機(jī)構(gòu)職能調(diào)整、制度完善為什么重要？

作為存量時代的重要城市發(fā)展和治理方式，城市更新的建設(shè)、投資及管理模式，不同于增量建設(shè)開發(fā)的時代。當(dāng)前我國各地的城市更新項目，政府主導(dǎo)、多方參與是主流。實現(xiàn)“騰籠”，還要成功“換鳥”，離不開各方面機(jī)制的保障。

比如廣州，2009年起實施“三舊”改造，在推進(jìn)過程中發(fā)現(xiàn)，就項目論項目、整體統(tǒng)籌不足等問題明顯。早年部分城中村改造項目，由開發(fā)企業(yè)主導(dǎo)算“經(jīng)濟(jì)平衡賬”，以經(jīng)濟(jì)平衡分析來測算所需的規(guī)劃建設(shè)總量，先編制片區(qū)策劃方案再進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，改造成本高、規(guī)劃建設(shè)總量大，對城市交通、基礎(chǔ)配套設(shè)施等都造成較大壓力。

而有了城市更新局后，將城市更新納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，在資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適應(yīng)性的雙評價基礎(chǔ)上，科學(xué)確定規(guī)劃指標(biāo)，同時開展經(jīng)濟(jì)分析，城市環(huán)境空間品質(zhì)得以提升。

如何把“真金白銀”花到“刀刃”上，也要有制度規(guī)范。此前，住建部已在北京、沈陽、南京、寧波等21個城市（區(qū)）開展首批城市更新試點(diǎn)。前段時間，財政部公告：自今年起，中央財政創(chuàng)新方式方法，支持杭州等首批15個城市實施城市更新行動，單個城市最高補(bǔ)助12億元。

杭州的住建局雖未更名，但在2023年出臺了《杭州市全面推進(jìn)城市更新行動方案（2023－2025年）》，計劃3年實施4952個更新項目，全面推進(jìn)宜居品質(zhì)提升、產(chǎn)業(yè)升級和聚能煥新、城市公共空間提升、歷史文化保護(hù)傳承和城市特色風(fēng)貌塑造、城市智慧賦能和綠色低碳提升等城市更新“十大行動”。通過制度建設(shè)，促使城市更新資金?？顚Ｓ茫瑢崿F(xiàn)了管理規(guī)范有效，形成閉環(huán)。

余杭街道歷史街區(qū)保護(hù)更新片區(qū)圖源余杭發(fā)布

（三）

資料顯示，近3年我國城市更新領(lǐng)域撬動投資額達(dá)13．7萬億元，城市更新項目達(dá)到15．4萬個。

這些項目主要包含哪些？

今年3月，在十四屆全國人大二次會議民生主題記者會上，住建部公布，2023年全國實施各類城市更新項目6．6萬個，完成投資2．6萬億元。其中，新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5．3萬個，惠及2200多萬居民；加裝電梯3．6萬部，增設(shè)停車位85萬個，養(yǎng)老托育等社區(qū)服務(wù)設(shè)施2．1萬個；改造燃?xì)獾雀黝惞艿兰s10萬公里；建設(shè)口袋公園4100多個、綠道5300多公里，拓展草坪開放空間1．1萬公頃。

同時，會上也提到，今年我國城市更新將聚焦“三大任務(wù)”——民生工程、市政基礎(chǔ)和城市安全等重點(diǎn)領(lǐng)域。住建部負(fù)責(zé)人表示，今年將再改造5萬個老舊小區(qū)，建設(shè)一批完整的社區(qū)；繼續(xù)加大城市燃?xì)?、供水、污水、供熱等老舊管網(wǎng)改造力度，今年再改造10萬公里以上。

這意味著，一大批城市更新項目將在各地陸續(xù)上馬。

危舊房改造是重點(diǎn)之一。此次集中更名的湖北，有2000年前建成的老舊小區(qū)2．1萬個，1．7萬余個被納入中央補(bǔ)助支持改造計劃，已完成改造1．3萬余個。接下來，住更局將危舊房改造作為推進(jìn)城市更新的核心內(nèi)容，探索以市場化方式推進(jìn)危舊房改造的新模式，解決城鎮(zhèn)危舊房“不安全、不成套、不配套、不完善”等突出問題，持續(xù)改善人民群眾住房條件和居住環(huán)境。

一線城市也在積極推進(jìn)這項工作。北京在今年政府工作報告中提出，計劃啟動危舊樓房改建20萬平方米；廣州施行《城鎮(zhèn)危舊房改造實施辦法（試行）》，鼓勵危舊房改造優(yōu)化戶型設(shè)計和空間布局，支持住宅成套化改造、增設(shè)電梯、公共走廊、地下停車庫等配套設(shè)施……

除了危舊房改造，城中村改造、老舊廢棄廠房更新改造、商業(yè)配套更新、城市地下管網(wǎng)改造、城市排水防澇能力提升工程等，都被納入城市更新的范疇，并將持續(xù)推進(jìn)“口袋公園”、城市綠道、公園、公廁等建設(shè)。

“硬提升”之外，還有“軟提升”。城市治理能力的提升、社區(qū)人文場景的營造和重塑等，均囊括在內(nèi)。

城市前行，更新不止，將帶動一片發(fā)展?jié)撃芫薮蟮摹靶滤{(lán)?！薄Ｄ壳?，上海、天津、西安、廣州、無錫等地先后成立超百億元規(guī)模的城市更新基金。有業(yè)內(nèi)人士分析，我國城市更新市場空間和規(guī)模日益擴(kuò)大，今后幾年，城市基建大多會是城市更新項目，并由試點(diǎn)城市向更多城市推廣。我國現(xiàn)有的660多個城市，將撐起一個數(shù)萬億級的城市更新大市場，助推高質(zhì)量發(fā)展。