單維廉與青島地政

　　周兆利

　　歷史塵埃常將最有價(jià)值的東西掩埋。多年生活在歐陸風(fēng)情的青島老城，卻很少探究“歐韻”的深層成因。翻起那泛黃的檔案，沉淀在這“歐韻”背后的竟是當(dāng)時(shí)青島領(lǐng)先世界的地政制度。

　　比之于香港和上海，青島的殖民歷史開(kāi)始得較晚，作為后來(lái)者，它的優(yōu)勢(shì)是可以借鑒前驅(qū)者在成長(zhǎng)中遭遇的問(wèn)題，特別是上�！�——19世紀(jì)下半葉“土地投機(jī)”———成為德國(guó)海軍部建設(shè)青島時(shí)最好的反面教材。

　　在中國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)本國(guó)家里，由外國(guó)人收買土地是十分敏感的事情。德國(guó)海軍部清楚，任何處置不當(dāng)都會(huì)引起沖突，影響城市的未來(lái)，所以必須汲取教訓(xùn)，避免重蹈覆轍。懂得中文又諳熟中國(guó)土地關(guān)系和法律傳統(tǒng)的人才在這時(shí)尤為需要。單維廉作為了解中國(guó)的外交官被德外交部推薦到青島來(lái)。

　　1885年9月單維廉由德國(guó)外交部選派中國(guó)學(xué)習(xí)漢語(yǔ)。學(xué)成后留在德國(guó)駐華使館做翻譯，先后輾轉(zhuǎn)于廣州、香港、上海、煙臺(tái)、天津等地，一呆就是十年。漫長(zhǎng)的經(jīng)歷磨練了其心志，也讓他透徹地了解了中國(guó)沿海的歐洲殖民城市，而與衛(wèi)禮賢等歐洲漢學(xué)家的交往，使他成了一個(gè)“中國(guó)通”，為后來(lái)他在青島的事業(yè)作了鋪墊。

　　1897年12月1日，單維廉放棄上海領(lǐng)事館的職位，以海軍顧問(wèn)身份來(lái)到青島。此后半年里，在中國(guó)人張清運(yùn)的幫助下，單維廉幾乎踏遍租借地的每個(gè)角落，于1898年4月擬訂出了青島歷史上第一個(gè)土地法規(guī)。

　　與香港、上海公共租界實(shí)施的土地租賃制度不同，單維廉對(duì)青島城市建設(shè)土地的來(lái)源及轉(zhuǎn)讓作了詳盡而精巧的制度安排。作為第一步，政府對(duì)青島所有土地享有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，在尚未征購(gòu)以前，任何土地轉(zhuǎn)移或用途變更均須政府批準(zhǔn)。但在單維廉看來(lái)，政府光取得土地是不夠的，比這更要緊的是找出一種將政府土地放出去的形式，保證由城市發(fā)展和公共投資帶來(lái)的效益為公眾所分享，而不是僅流入少數(shù)人腰包。單維廉曾目睹了上海因“土地賭博狂”而導(dǎo)致的高地價(jià)被轉(zhuǎn)嫁到犧牲建筑質(zhì)量上，避免這一陷阱成為他第二步設(shè)計(jì)題中應(yīng)有之義。單維廉把一般地價(jià)稅法和亞當(dāng)•斯密的增值稅理論引用到第二步的設(shè)計(jì)中來(lái)，前者為青島在東亞首次實(shí)行，后者為單氏獨(dú)創(chuàng)。

　　如同今天普遍實(shí)行的那樣，青島在建城之初，就采取了土地拍賣制度。在公開(kāi)拍賣前除要組織評(píng)估委員會(huì)進(jìn)行地價(jià)評(píng)估外，政府有義務(wù)提前公告土地建設(shè)計(jì)劃及各筆拍賣土地的底價(jià)。競(jìng)購(gòu)者必須在正式拍賣前8天向政府申請(qǐng)，并須提交土地使用計(jì)劃綱要及說(shuō)明申購(gòu)該土地的目的。出價(jià)最高者獲得土地，拍得土地后，必須從登記立案起3年內(nèi)完成建筑，如果爽約或者私自改變土地用途，政府將收回土地。買地人有向政府繳納土地稅的義務(wù)，稅賦為當(dāng)時(shí)地價(jià)的6％，稱為地價(jià)稅。若想再自由轉(zhuǎn)賣，須把所獲純利的33.3％作為土地增值稅上繳政府。為避免轉(zhuǎn)賣者申報(bào)不實(shí)或隱瞞賣價(jià)，政府查實(shí)后有權(quán)按所申報(bào)價(jià)格優(yōu)先購(gòu)買土地。作為對(duì)外地買主坐享租金的制衡，又規(guī)定，凡在25年內(nèi)未曾易手的土地，政府將按當(dāng)時(shí)買賣差額征收33.3％的增值稅，以后每25年征收一次，這樣土地?zé)o論轉(zhuǎn)移與否都受增值稅的約束。

　　政府有效地參與土地升值過(guò)程，這樣做，與其說(shuō)是為了財(cái)政效益，毋寧說(shuō)是為了更多的社會(huì)目標(biāo)，因?yàn)闆](méi)有人會(huì)傻到故意抬高價(jià)格而讓政府更多獲益。這種巧妙安排使得青島地價(jià)能保持了合理水平，從而達(dá)到租金低廉、生活容易的目的，吸引眾多企業(yè)前來(lái)，在這里投資立業(yè)，也在這里消費(fèi)，促進(jìn)了城市的繁榮。這一制度與都市計(jì)劃及建筑法規(guī)一道構(gòu)成了青島早期城市發(fā)展的制度框架，使青島僅用短短17年就從一小漁村崛起為“歐陸”風(fēng)情的著名城市。青島的地政制度也不脛而走，成為其他國(guó)家效仿的樣板。德國(guó)本土也于1904年起仿效青島的地政制度，并逐漸演變成聯(lián)邦稅，嗣后迅速普及到中歐各國(guó)。

　　1912年，孫中山先生訪問(wèn)青島，對(duì)青島土地制度留下了深刻的印象，為使國(guó)人了解這一先進(jìn)制度，于1923年安排單維廉的《膠州行政》以中譯本在上海出版，次年又邀請(qǐng)單氏為顧問(wèn)，襄助孫科規(guī)劃廣州市的土地改革，擬仿照青島之制�？上�天不暇年，單維廉于1925年底因車禍遽而辭世。單氏擬定的土地法規(guī)雖因內(nèi)亂化為泡影，后來(lái)卻實(shí)質(zhì)影響了臺(tái)灣的土地改革。