2004年2月4日，金華市公安局在全國率先推出“行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度”。公安部法制局副局長柯良棟日前在金華調(diào)研時(shí)說：“金華市公安局推出的自由裁量基準(zhǔn)制度是規(guī)范執(zhí)法行為，加強(qiáng)法制建設(shè)，落實(shí)執(zhí)法為民的重要載體，彌補(bǔ)了我國現(xiàn)行法律的不足，對全面加強(qiáng)我國法制建設(shè)有重要的啟示。”
記者日前就“行
政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度”的出臺和實(shí)施情況，采訪了金華市公安局領(lǐng)導(dǎo)和基層民警。
自由裁量權(quán)太“自由”
四個(gè)人在一起賭博，有人被罰2000元，有人被罰1000元，最少的只罰500元，罰多罰少警察說了算。在執(zhí)法過程中，這種執(zhí)法人員在法律規(guī)定范圍內(nèi)依據(jù)自己的認(rèn)識而行使的權(quán)力，叫自由裁量權(quán)。
金華市公安局副局長張根瑞坦誠地告訴記者：“長期以來，由于法律規(guī)定比較原則，自由裁量空間幅度較大，人為干擾因素較多，‘人情案’、‘關(guān)系案’‘油水案’、‘糊涂案’時(shí)有發(fā)生，一定程度上損害了公安的形象，也影響了法律的嚴(yán)肅性�！�
該局法制處處長吳益中對記者實(shí)話實(shí)說，一些賭博參與者埋怨受到不公正處罰，賭金只有幾元到十來元的“小玩玩”，竟然被警方處以上千元的罰款。而有的輸贏高達(dá)上萬元甚至幾十萬元的豪賭，也只是以罰款了事。明知道這樣的處罰偏離了過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，但因?yàn)闆]有具體的參照標(biāo)準(zhǔn)，民警這樣處理并不違規(guī)違法。城北派出所教導(dǎo)員金章峰聽到群眾這樣議論：“派出所就像菜市場，可以討價(jià)還價(jià)”，“民警罰款常�！唛_低走’，說是罰3000元，扮副‘窮相’能減1000元，托個(gè)關(guān)系再減1000元�！彼J(rèn)為，群眾說的是實(shí)情。
記者在采訪中聽到這樣一件事，金華市人大一位領(lǐng)導(dǎo)的朋友的親戚正在接受警方處理，這位領(lǐng)導(dǎo)打電話給公安局負(fù)責(zé)人，希望查實(shí)一下事實(shí)。想不到此后在市里召開的一次會(huì)議上，這位人大領(lǐng)導(dǎo)竟向這位公安局負(fù)責(zé)人當(dāng)場“發(fā)難”，指責(zé)警方執(zhí)法太隨意，不該把人放了。這位負(fù)責(zé)人很尷尬，其實(shí)他并不知道下面最終處理結(jié)果。
多年來，金華警方為保一方平安做了大量卓有成效的工作，有目共睹。記者聽當(dāng)?shù)爻鲎廛囁緳C(jī)自豪地說，金華是全國治安最好的城市之一。群眾對警方的不滿和指責(zé)，大多集中在執(zhí)法不公這一塊，而其中“自由裁量私權(quán)化”更是眾矢之的。
可以說，“行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度”，是在輿論上下“夾擊”之下出臺的，它順應(yīng)了民意。
自由裁量權(quán)“縮水”
記者手中有一冊“行政處罰自由裁量基準(zhǔn)”，約4000字。吳益中解釋說，“基準(zhǔn)”是對法律規(guī)定的行政處罰自由裁量空間，根據(jù)過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，并結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治安實(shí)際情況，把各種違法行為分割為若干裁量檔次，每個(gè)檔次規(guī)定一定的量罰標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)違法者行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度和悔過態(tài)度，處以相對固定的處罰種類和量罰幅度。同時(shí)，明確從輕或從重處罰的必要條件。目前“基準(zhǔn)”鎖定五類案件：賭博、賣淫嫖娼、偷竊、無證駕駛、違反互聯(lián)網(wǎng)營業(yè)場所管理規(guī)定等。這五類案件約占金華市警方日常處罰量的80%以上。
熟識的人之間發(fā)生性關(guān)系算不算賣淫嫖娼？賣淫嫖娼該不該拘留？以前對此類問題的認(rèn)定和處理不清晰。“基準(zhǔn)”嚴(yán)格區(qū)分通奸、非法同居與賣淫嫖娼的界限。對賣淫嫖娼行為的處罰自由裁量空間進(jìn)行合理分割，將違法行為分為幾個(gè)檔次，每個(gè)檔次給予不同的認(rèn)定和量法。
今年4月底，秋濱派出所民警在一家美容廳抓獲兩對賣淫嫖娼者，與這家派出所有著密切工作關(guān)系的某村長來打招呼。民警按“基準(zhǔn)”第三條第一款規(guī)定的2至4萬元罰款額度，對當(dāng)事人給予了最低2萬元的處罰。村長表示理解。參與案件處理的郭文俊副所長說：“村里平時(shí)對所里工作很支持，治安巡邏、護(hù)林等都要靠他們?nèi)プ�，如果以前遇到這種情況，可能就罰個(gè)幾百元�！�
記者在兩天采訪過程中至少旁聽到6個(gè)說情電話，但都被干警以“裁量基準(zhǔn)”這一“尚方寶劍”彈了回去。
據(jù)法制處干部蔣繼榮介紹，“基準(zhǔn)”出臺前，每年要求行政復(fù)議的案件有幾十起，現(xiàn)在幾乎下降到了零。
記者客串開罰單
“裁量基準(zhǔn)”能否公開、透明，讓群眾也看得懂、分得清，便于對照和監(jiān)督？
記者那天到江南派出所采訪，正好碰到一起賭博案，便旁聽起來。被查獲的這4個(gè)人搓麻將以500元一捆為賭注，最高的一次“糊牌”以150元、300元起付。被抓獲時(shí)，四人已經(jīng)打了三圈。丁某、伍某、林某分別贏了700、300、400元，倪某輸了1400元……
傅利斌副所長讓記者對照“裁量基準(zhǔn)”試著開個(gè)罰單，并對記者進(jìn)行了幾分鐘的“突擊培訓(xùn)”。對照裁量基準(zhǔn)上的第三條、第二條、第五條。記者開出每人3000元罰單，同時(shí)分別沒收賭資和違法所得。
傅所長昨天給記者來電告知，他們已經(jīng)給當(dāng)事人下了處罰單，與記者開的“罰單”相差無幾。
“裁量基準(zhǔn)”明晰的準(zhǔn)線，不僅讓民警心中有了譜，也讓群眾看得明明白白，監(jiān)督不再是一句空話。
交不出罰款“折抵拘留”
金華市公安局在司法實(shí)踐中不斷探索、改革。據(jù)吳益中處長介紹，局里最近對“折抵拘留”開了口子，下屬區(qū)局已開始試行。以前對那些受到罰款處理后交不出錢的當(dāng)事人，往往一減再減，該罰1000元的，最后只交100元就放人了，影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性，難以起到懲罰教育作用。現(xiàn)在，對那些交不出罰款的人，采取折抵拘留，1000元折抵拘留3天。
今年1月，赫松派出所查獲邵某某、史某某等7人賭博案，輸贏達(dá)數(shù)千元。其中史某某等6人各被處罰1000元。由于史某某是下崗職工，經(jīng)濟(jì)困難，交不出罰款。征求其意見后，決定對他折抵拘留三天。
“被拘留者提出出錢折抵拘留，可否？”記者問。吳處長斷然否定。他說，曾經(jīng)有幾位被拘留的義烏老板提出交數(shù)萬元甚至數(shù)十萬元錢，要求折抵拘留，警方不予考慮。
且聽專家評說
浙江省法學(xué)會(huì)常務(wù)理事、刑法學(xué)專家應(yīng)后俊，浙江大學(xué)法學(xué)院教授章劍生等專家認(rèn)為，金華公安局細(xì)化裁量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該充分予以肯定，并積極推廣。
上海華東理工大學(xué)公共政策與公共管理研究所副所長唐亞林博士則對折抵拘留提出了不同的看法。他認(rèn)為,從表面上看這種做法有利于樹立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威形象，維護(hù)法律和法規(guī)的嚴(yán)肅性，而且對交不起罰款的特定人群有一定的自我選擇和自我救助的意味，但從深層次來看，它有可能被簡約為經(jīng)濟(jì)狀況的優(yōu)劣決定了人格的不平等，進(jìn)而在社會(huì)價(jià)值層面造成混亂和不公正現(xiàn)象的出現(xiàn)。
在西方發(fā)達(dá)國家，針對一些違反相關(guān)管制要求但其行為對社會(huì)的危害又比較輕微的人員，往往根據(jù)他們的個(gè)人特長而采取罰其到社會(huì)福利場所或社區(qū)免費(fèi)做義工的方式，從而實(shí)現(xiàn)對相關(guān)人員的救助。不妨借鑒這種更人性化的做法來替代折抵拘留。作者：本報(bào)記者
張根生
編輯 張偉明
