6月23日，國(guó)家審計(jì)署署長(zhǎng)李金華代表審計(jì)署向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告的“問(wèn)題審計(jì)清單”，特別是通過(guò)國(guó)家審計(jì)署網(wǎng)站全面公開(kāi)發(fā)布之后，旋即成為各種媒體的關(guān)注點(diǎn)。筆者以為，至少值得從以下三個(gè)方面來(lái)看待剛剛在我國(guó)進(jìn)行的“廉政審計(jì)”。它傳遞了怎樣的信息？是好消息還是壞消息？如何加固我國(guó)的審計(jì)制度？
“廉政審計(jì)”是我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)程中一個(gè)重大信號(hào)審計(jì)是國(guó)家廉政的一個(gè)重要制度。在有關(guān)國(guó)際組織提出的國(guó)家廉政體系框架中，審計(jì)機(jī)構(gòu)被列為重要支柱之一。
中國(guó)國(guó)家審計(jì)制度，是根據(jù)我國(guó)的第四部憲法(1982年12月4日五屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò))第91條的規(guī)定，于1983年9月建立起來(lái)的，已有20多年的歷史了。然而，在我國(guó)過(guò)去20多年的反腐敗斗爭(zhēng)波瀾壯闊的歷程中，公眾并沒(méi)有意識(shí)到審計(jì)機(jī)關(guān)在反腐敗中的重要作用，甚至可能不知道還有國(guó)家審計(jì)署這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)。可是，最近兩年到底發(fā)生了怎樣的環(huán)境因素變化，使審計(jì)機(jī)關(guān)的作用得以體現(xiàn)了呢？
首先，是中央反腐敗決心不斷提升的體現(xiàn)。審計(jì)報(bào)告的公開(kāi)發(fā)布，表明中央不僅有加大反腐敗力度的政治勇氣和決心，而且更多地體現(xiàn)在了行動(dòng)上。其次，是中央進(jìn)一步調(diào)整反腐敗戰(zhàn)略的反映。黨的十五大以來(lái)，中央不斷加大反腐敗治本的力度，到了十六大，進(jìn)一步明確要在“堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理方針”的同時(shí)，要“逐步加大治本的力度”。十六屆三中全會(huì)和中央紀(jì)委第三次全會(huì)進(jìn)一步提出要“建立健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”，突顯出了制度在反腐敗中的重要地位。審計(jì)機(jī)關(guān)的反腐敗功能既表現(xiàn)在懲治上，更體現(xiàn)在預(yù)防上，應(yīng)該說(shuō)，把審計(jì)機(jī)關(guān)的防止腐敗作用真正落到實(shí)處，正是中央提出建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的具體體現(xiàn)。
如果僅僅從制度門(mén)類(lèi)來(lái)看，和制度建設(shè)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家相比，我們的反腐敗制度并不遜色。但是，從制度的有效性和效率來(lái)看，我們還存在明顯的差距，主要表現(xiàn)在，一些重要的制度因?yàn)槿鄙俸诵摹安考保蛘呷狈ζ渌贫鹊挠辛χ�，而沒(méi)有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。因此，要建立我國(guó)的懲治預(yù)防腐敗體系，關(guān)鍵是要從系統(tǒng)的角度來(lái)檢視已有制度體系的薄弱環(huán)節(jié)，下力氣做好修補(bǔ)和加固工作，使這些制度發(fā)揮出作用來(lái)。
根據(jù)比較一致的觀點(diǎn)，審計(jì)制度的核心環(huán)節(jié)是：審計(jì)機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立地對(duì)人民和人民的代議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；能夠公開(kāi)發(fā)布審計(jì)報(bào)告。應(yīng)該說(shuō)，從《憲法》和《審計(jì)法》來(lái)看，我國(guó)的審計(jì)制度在這兩方面都還存在一些欠缺。在制度性因素依然存在欠缺的情況下，近兩年的審計(jì)報(bào)告能夠做到公開(kāi)發(fā)布就說(shuō)明人的因素在其中發(fā)揮了相當(dāng)比重的作用。在這些人的因素中，中央高層領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗決心，以及審計(jì)機(jī)關(guān)的主動(dòng)作用是非常重要的。
問(wèn)題導(dǎo)向的審計(jì)報(bào)告是好消息而不是壞消息
從這兩年的審計(jì)報(bào)告，特別是今年的審計(jì)報(bào)告中，人們首先看到的是很多的壞消息。因此，如果只從表面上看，從直覺(jué)來(lái)看，問(wèn)題審計(jì)帶給人們的是壞消息。但是如果人們能夠理性地、深入地想一想，那么問(wèn)題審計(jì)報(bào)告就絕對(duì)是大好的消息，而不只是壞消息。
首先，我國(guó)的審計(jì)制度不再失靈。如果沒(méi)有可以公開(kāi)發(fā)布的問(wèn)題審計(jì)報(bào)告，人們幾乎永遠(yuǎn)不可能知道這些內(nèi)幕消息。因?yàn)楝F(xiàn)代政府公共財(cái)政問(wèn)題的復(fù)雜和高深，即使是財(cái)政問(wèn)題專(zhuān)家，都會(huì)感到艱澀，普通的、缺少專(zhuān)門(mén)知識(shí)的公眾就更不必說(shuō)了。能夠發(fā)揮如此獨(dú)特反腐敗作用的一項(xiàng)制度，開(kāi)始在它應(yīng)該發(fā)揮作用的方面發(fā)揮出了作用，這無(wú)論如何都是一件大好的事情。
其次，體制內(nèi)發(fā)現(xiàn)腐敗行為能力不足的狀況得以改變。解決問(wèn)題的前提是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，懲治腐敗亦不例外。體制內(nèi)發(fā)現(xiàn)能力不足，多年來(lái)一直是我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的“軟肋”。以往不少被查處了的腐敗大案，多是由其他案件帶出來(lái)的，或者是突發(fā)惡性事件掀起了蓋子，腐敗分子之間起了內(nèi)訌，群眾的持續(xù)上訪等發(fā)現(xiàn)的。而最近兩年來(lái)，一些嚴(yán)重腐敗違法問(wèn)題則是經(jīng)由正常的紀(jì)檢監(jiān)察程序和國(guó)家審計(jì)監(jiān)督程序，是在體制內(nèi)被發(fā)現(xiàn)的。這種突變當(dāng)然是好消息。
第三，審計(jì)報(bào)告中發(fā)現(xiàn)的多數(shù)問(wèn)題并不是在“事后”�？傮w來(lái)看，審計(jì)制度反腐敗的主導(dǎo)功能還是積極的、預(yù)防性的。在一個(gè)有效的國(guó)家審計(jì)體制下，多數(shù)問(wèn)題可以在過(guò)程中被發(fā)現(xiàn)，及時(shí)糾正可以起到防微杜漸的作用；具有強(qiáng)大發(fā)現(xiàn)能力的審計(jì)機(jī)構(gòu)可以威懾那些想向公共利益伸手的潛在腐敗分子；通過(guò)審計(jì)進(jìn)而健全公共財(cái)政制度，其預(yù)防作用就更持久有效。就以今年我國(guó)審計(jì)報(bào)告中揭露出來(lái)的國(guó)家體育總局動(dòng)用奧委會(huì)專(zhuān)項(xiàng)資金問(wèn)題為例，問(wèn)題當(dāng)然十分嚴(yán)重。但是我們都知道，中國(guó)舉辦奧運(yùn)會(huì)是2008年的事情，奧運(yùn)建設(shè)的實(shí)質(zhì)性工作也還剛剛開(kāi)始不久。我們應(yīng)該為能提早發(fā)現(xiàn)這一問(wèn)題而感到高興。我們完全可以想象，如果我們也像雅典那樣，到了“鳥(niǎo)巢”蓋不上蓋子的時(shí)候，也就到了奧運(yùn)會(huì)舉辦在即之時(shí)，甚至連每一個(gè)老百姓都能看出問(wèn)題的時(shí)候，那將是一種怎樣的情形！我們有理由相信，在關(guān)乎中國(guó)國(guó)際形象和聲譽(yù)的大問(wèn)題上，這些提早發(fā)現(xiàn)了的重大問(wèn)題一定會(huì)得到妥善的解決。
當(dāng)務(wù)之急是要加固我國(guó)的審計(jì)制度
前面提到，我國(guó)的審計(jì)制度在近兩年能夠發(fā)揮明顯作用的主要原因還是人的因素；我國(guó)審計(jì)制度的核心環(huán)節(jié)也還存在明顯的欠缺。因此，致力于從制度上加固我國(guó)的審計(jì)制度仍然是十分緊迫的任務(wù)。要使審計(jì)機(jī)構(gòu)能夠更加獨(dú)立地為人民負(fù)責(zé)，顯著改善我國(guó)的財(cái)政問(wèn)責(zé)狀況，在審計(jì)機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系方面，在其預(yù)算的來(lái)源上，毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)該深化改革，這是最為核心的方面。有了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)的支撐，公開(kāi)發(fā)布審計(jì)報(bào)告也才能夠更好地得到保證。(作者:任建明/清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室)
責(zé)任編輯:趙振宇
