配套公建變性縮水開發(fā)商從中牟利 暴露監(jiān)管漏洞
這幾天，富潤(rùn)家園7號(hào)樓上貼出了“維權(quán)勝利”的標(biāo)語。7月10日海淀法院宣判——7號(hào)樓幼兒園改為洗浴中心的規(guī)劃變更要撤銷。
幼兒園變成了洗浴中心，郵局變成了飯館，公立學(xué)校變成了私立貴族學(xué)校，公共體育場(chǎng)根本沒有……開發(fā)商未
根據(jù)規(guī)劃建設(shè)、或者建成后挪作他用——公共配套設(shè)施變性縮水的問題日益顯露。人大代表提交的《關(guān)于新建改建居住區(qū)配套設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和管理問題議案》，已經(jīng)成為今年市人大重點(diǎn)辦理的議案。
變性縮水
開發(fā)商從中牟利
不久前，部分市人大代表專門到北京各居住社區(qū)調(diào)查公共配套設(shè)施的建設(shè)情況。
在天通苑，人大代表驚訝地發(fā)現(xiàn)，竣工400萬平方米，入住人口達(dá)到11萬的居住區(qū)里，至今仍然沒有一塊像樣的體育場(chǎng)地！
按照標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)人口4萬至6萬人的居住區(qū)應(yīng)該有一個(gè)綜合文化活動(dòng)中心、體育場(chǎng)以及文化廣場(chǎng)(包括戶外健身場(chǎng)地)。
開發(fā)商的解釋是，天通苑社區(qū)內(nèi)兩所學(xué)校的操場(chǎng)就是社區(qū)的體育公共配建。但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這兩所非九年義務(wù)教育的學(xué)校根本沒有把操場(chǎng)向公眾開放，不可能發(fā)揮居住區(qū)公共配套服務(wù)作用。
北京市體育局的工作人員介紹，在1999年通過的《北京市體育設(shè)施管理?xiàng)l例》中有規(guī)定：“學(xué)校體育設(shè)施應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件向社會(huì)開放�！钡珡膶�(shí)際操作上看，學(xué)生與居民共享學(xué)校的體育設(shè)施顯然不可行。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然近年來居住區(qū)的配套設(shè)施數(shù)量有所增加，但主要是經(jīng)營性的配套設(shè)施，如零售商業(yè)等的建設(shè)基本上適應(yīng)了社區(qū)日常生活的需要。市規(guī)劃委主任陳剛承認(rèn)，教育、郵政、體育等公益性服務(wù)配套設(shè)施還不能滿足需要。
前不久業(yè)主勝訴的富潤(rùn)家園一案中，起因就是配套的幼兒園被改成洗浴中心。規(guī)劃中的公益性配套建設(shè)在建成后改作經(jīng)營性項(xiàng)目，開發(fā)商從中牟利。巨大的商業(yè)利益是公共配套設(shè)施被克扣的主要原因。
據(jù)介紹，目前開發(fā)商違規(guī)不建設(shè)或不按規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)配套設(shè)施，可鉆空子的手段很多，比如，有的開發(fā)商以政策變化為借口停止設(shè)施建設(shè)，富潤(rùn)家園就是這樣的一個(gè)案例；或以資金不足為由逃避設(shè)施建設(shè)；還有的開發(fā)商或不按規(guī)劃圖紙施工，或采取先建住宅樓后建公共設(shè)施的方式，并暗中降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。
配套公建
欠賬多少難說清
目前北京居住區(qū)的公共配套設(shè)施到底欠賬多少？
教育設(shè)施欠缺的情況較為明了，相關(guān)的數(shù)字表明大約在36％，問題較為嚴(yán)重的朝陽區(qū)芍藥居小區(qū)、昌平區(qū)的天通苑小區(qū)等5個(gè)居住區(qū)教育配套設(shè)施存在的問題已經(jīng)被市政府列入重點(diǎn)解決的項(xiàng)目。
文化體育設(shè)施的欠賬卻難以說清。很多開發(fā)商并不認(rèn)為自己侵占了公共體育設(shè)施：“那是瘋了！現(xiàn)在沒有體育休閑場(chǎng)所，房子不好賣�！�
開發(fā)商一般所指的體育休閑場(chǎng)所就是“會(huì)所”。會(huì)所在北京市的配套標(biāo)準(zhǔn)里被算作綜合文化活動(dòng)中心，但由于“會(huì)所”概念的模糊，其中體育文化設(shè)施到底占多大比例沒有明確規(guī)定。于是一些會(huì)所里更多提供的是酒吧餐飲項(xiàng)目。這顯然背離了綜合文化活動(dòng)中心的性質(zhì)。
更糟糕的是，有些公益性的體育場(chǎng)所由于長(zhǎng)期虧損，便被悄悄地外包出去了，經(jīng)營的已經(jīng)不是文體娛樂項(xiàng)目。即便未改變經(jīng)營性質(zhì)，承包商是否能以公益性價(jià)格提供服務(wù)就很難說了。
市規(guī)劃委也發(fā)現(xiàn)這種變相侵占配套公建的現(xiàn)象，比如學(xué)校的教室少量被出租。陳剛主任說，這種配套設(shè)施的部分被挪作他用的問題較為隱蔽，管理部門難以察覺。目前，市政府正在組織有關(guān)部門對(duì)居住區(qū)公共服務(wù)配套設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和管理的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查分析，爭(zhēng)取在今年年底前完成。
缺乏約束
配套標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè)
其實(shí)，北京對(duì)居住區(qū)的配套設(shè)施是實(shí)行了指標(biāo)管理的。規(guī)定居住區(qū)的配套公建包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、金融郵電、社區(qū)服務(wù)、行政管理和市政公用等八類，每一類都按照人口規(guī)模，詳細(xì)規(guī)定了配備公共服務(wù)設(shè)施的內(nèi)容，及所需建筑面積標(biāo)準(zhǔn)。
據(jù)市規(guī)劃委介紹，《北京市新建改建居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)指標(biāo)》已于2002年公布實(shí)行，在1994年的規(guī)定的基礎(chǔ)上再次補(bǔ)充了配套指標(biāo)，主要是增加了停車位數(shù)量指標(biāo)，細(xì)化了教育配套指標(biāo)，提高了社區(qū)行政管理、醫(yī)療衛(wèi)生、郵政所的配套指標(biāo)。
但很多業(yè)主并不清楚配套的指標(biāo)規(guī)定。比如近兩年，許多業(yè)主把北京街頭巷尾不斷增加的五顏六色的鍛煉設(shè)施當(dāng)作了居住區(qū)的體育配套。但市體育局認(rèn)為，這是兩碼事！這些體育設(shè)施是由國家體育彩票公益金捐贈(zèng)的，而且它也不能涵蓋指標(biāo)中要求的體育場(chǎng)，這些體育設(shè)施不能替代開發(fā)商應(yīng)盡的責(zé)任。
既然有標(biāo)準(zhǔn)，為什么開發(fā)商不按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行呢？
市規(guī)劃委解釋，目前的管理文件僅僅是技術(shù)性指標(biāo)，而對(duì)于違規(guī)行為的處理和懲罰仍是空白。用陳剛的話說就是“沒有武器”，所以該標(biāo)準(zhǔn)缺少對(duì)開發(fā)商的約束力。此外，關(guān)于居住區(qū)公共配套設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和管理的有關(guān)政策不一致，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)的保障。
比如，居民反映最為強(qiáng)烈的教育配套設(shè)施問題，就是因?yàn)閲覍?duì)新建住宅區(qū)是否興辦公立義務(wù)教育沒有統(tǒng)一規(guī)定。北京的公共設(shè)施配套指標(biāo)雖然詳細(xì)規(guī)定了內(nèi)容和規(guī)模，但對(duì)其配套學(xué)校的性質(zhì)沒有明確說明。而《北京市實(shí)施＜中華人民共和國義務(wù)教育法＞辦法》第二十二條規(guī)定：“城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，必須包括相應(yīng)的義務(wù)教育設(shè)施�！边@里的“義務(wù)教育設(shè)施”是公辦？還是民辦？《辦法》中沒有說明。
監(jiān)管失調(diào)
難以做到“三同步”
開發(fā)商逃脫居住區(qū)公共配套設(shè)施建設(shè)的責(zé)任，甚至把規(guī)劃中的面積挪作他用從中牟利，為什么政府相關(guān)部門沒有查處呢？主管部門是否各司其職了呢？
對(duì)于文體設(shè)施縮水的查處，市體育局相關(guān)人員表示十分為難：“一個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目的建設(shè)體育部門怎么監(jiān)管？”
記者在《北京市體育設(shè)施管理?xiàng)l例》中看到有規(guī)定：新建、改建、擴(kuò)建居住區(qū)的開發(fā)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照本市公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)指標(biāo)的規(guī)定配套建設(shè)體育設(shè)施。規(guī)劃設(shè)計(jì)方案未達(dá)到規(guī)定指標(biāo)的，規(guī)劃行政主管部門不發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，建設(shè)行政主管部門不發(fā)開工許可證。居住區(qū)配套體育設(shè)施應(yīng)當(dāng)與居住區(qū)住宅工程同時(shí)規(guī)劃、同步建設(shè)、同期交付使用。
而體育局認(rèn)為，雖然法規(guī)規(guī)定“三同步”，但實(shí)際上整個(gè)管理鏈條根本就沒有讓體育部門“插手”，“立項(xiàng)、開工、驗(yàn)收時(shí)體育局都不知道，等到發(fā)現(xiàn)問題，木已成舟，根本無法處理！”說到底，體育局對(duì)此根本就沒有處罰權(quán)，一句無關(guān)痛癢的“責(zé)令改正”怎么能阻擋開發(fā)商面對(duì)的巨大利益誘惑？
2002年公布實(shí)行的《北京市新建改建居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)指標(biāo)》中明確提出“執(zhí)行中的具體問題由市規(guī)劃委負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決�！蹦敲匆�(guī)劃委是否發(fā)揮了協(xié)調(diào)解決的作用呢？市規(guī)劃委主任陳剛承認(rèn)，目前的問題確實(shí)暴露出了相關(guān)部門的監(jiān)管漏洞。
他表示，居住區(qū)配套問題涉及到了規(guī)劃、土地、建設(shè)、教育、衛(wèi)生、體育、郵政、民政等相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限。目前部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，這很容易讓開發(fā)商“各個(gè)擊破”。
據(jù)稱，今后，規(guī)劃部門通過政府專網(wǎng)或其他方式向各行政主管部門通報(bào)情況，相關(guān)部門協(xié)同做好居住配套設(shè)施的審查、接受和監(jiān)管工作。
研究行政管理的專家分析，這個(gè)問題其實(shí)還暴露出了市、區(qū)兩級(jí)政府對(duì)住宅區(qū)建設(shè)和使用的分級(jí)管理制度不合理。大多數(shù)住宅區(qū)建設(shè)的規(guī)劃、審批、立項(xiàng)和驗(yàn)收由市政府負(fù)責(zé)，而在投入使用之后的戶籍、治安、教育等一系列事務(wù)由所在地區(qū)政府負(fù)責(zé)管理。這種模式容易導(dǎo)致一些開發(fā)商重視市政府的規(guī)定，而輕視區(qū)政府的要求。加上相關(guān)制度不健全，往往使區(qū)政府無力糾正開發(fā)商違規(guī)行為。J046商報(bào)記者
羅喬欣
特約編輯：宋廣偉
