11月1日，農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地暫停審批到期，農(nóng)用地解凍了！作為中央政府宏觀調(diào)控主要手段之一的土地政策，在經(jīng)歷半年的“三個(gè)暫停”的急剎車之后，開始執(zhí)行一項(xiàng)嚴(yán)格而穩(wěn)定的新規(guī)定。10月28日，國(guó)務(wù)院在京召開全國(guó)深化改革嚴(yán)格土地管理工作電視電話會(huì)議。中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理溫家寶作重要講話，要求貫 徹執(zhí)行《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》。

　　與此同時(shí)，國(guó)土資源部表示，土地市場(chǎng)治理整頓不會(huì)松懈，清理開發(fā)區(qū)和糾正違法違規(guī)占地的工作將一抓到底，絕不走過場(chǎng)。不符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的開發(fā)區(qū)，用地申請(qǐng)將不被批準(zhǔn)。

　　但仍有人士表示擔(dān)憂，農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地解禁后，會(huì)帶來新一輪的房地產(chǎn)用地快速反彈。據(jù)有關(guān)方面介紹，上半年以來，全國(guó)不少地方出現(xiàn)了一種特殊的耕種模式——撒種毛豆。這種耕種模式的特殊之處在于：毛豆種子播種在一些被查出是違規(guī)的開發(fā)區(qū)工地——原本都是上好的農(nóng)田上；播種方式是胡亂撒種——與精耕細(xì)作無關(guān)；種毛豆只問耕耘不問收獲——用毛豆苗遮掩荒地?fù)跞搜�。農(nóng)民稱這些毛豆苗為“遮荒布”。國(guó)務(wù)院關(guān)于暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批半年的期限已至，各地都在等待的就是土地解凍的這一刻。不知有多少“遮荒布”將重新進(jìn)入開發(fā)運(yùn)作。

　　開發(fā)商坐等政策“解凍”

　　目前，已有種種跡象顯示存在房地產(chǎn)用地反彈的危險(xiǎn)。據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，在南京市郊的金江公路兩側(cè)，可以見到成片的農(nóng)田依舊在撂荒。在政府公開的信息中，江寧區(qū)湖熟工業(yè)園一個(gè)多月前已被撤銷，但這家工業(yè)園仍向前往的記者推銷園區(qū)投資環(huán)境如何優(yōu)惠。

　　湖熟經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)總公司總經(jīng)理郭某對(duì)媒體記者說，工業(yè)園“二期不會(huì)遇到問題，整頓只是時(shí)間概念”。

　　郭遞給記者的一份湖熟鎮(zhèn)工業(yè)投資指南寫明：工業(yè)園區(qū)規(guī)劃4.4平方公里，進(jìn)區(qū)企業(yè)“使用土地可采取無償使用、出讓、租賃、以租代售等多種靈活方式；土地出讓使用手續(xù)辦理后，預(yù)付30%款項(xiàng)即可開工，余款分期支付”。

　　他說，現(xiàn)在取消的只是園區(qū)名稱，“從大的方面講，這個(gè)園區(qū)是取消了，但整個(gè)政策、管理實(shí)際上還是和原來一樣，園區(qū)只是政府給的一個(gè)名號(hào)而已”。

　　南京郊區(qū)的一位工業(yè)園負(fù)責(zé)人說:“可以說，開發(fā)區(qū)真正撤并,南京沒有幾家在操作�！币�?yàn)椤霸S多項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施已建到一定的規(guī)模,有的已經(jīng)建好,農(nóng)田灌溉系統(tǒng)早已被破壞,地里鋼筋水泥樁矗立,沒法復(fù)耕�！�

　　“如果真的退耕了，政策一松，別人沒退的項(xiàng)目可以重新報(bào)批上馬，那我怎么辦？”

　　房地產(chǎn)用地?cái)U(kuò)張有五大誘因

　　針對(duì)開發(fā)商坐等政策解禁的現(xiàn)實(shí)情況，以及圍繞農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地暫停審批到期能否引發(fā)新一輪房地產(chǎn)投資浪潮、能否造成用地?cái)U(kuò)張急速反彈等問題，本報(bào)記者專訪了國(guó)家統(tǒng)計(jì)局中國(guó)經(jīng)濟(jì)景氣監(jiān)測(cè)中心張海旺、席念霞兩位專家。

　　國(guó)家統(tǒng)計(jì)局經(jīng)濟(jì)景氣監(jiān)測(cè)中心研究室副主任張海旺指出，農(nóng)用地建設(shè)開發(fā)解禁后，房地產(chǎn)用地確實(shí)存在反彈的風(fēng)險(xiǎn)。

　　第一， 暫停審批到期的影響。張海旺介紹，數(shù)據(jù)顯示，在今年4月29日國(guó)務(wù)院要求全國(guó)暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批后，房地產(chǎn)購(gòu)置土地面積出現(xiàn)大幅度下降。1至5月迅速下降至9.8%，接著1至6月進(jìn)一步降到2.8%的低點(diǎn)。1至7月和1至8月雖然有所恢復(fù)，但均只有6.0%，處于較低水平。但也正因?yàn)閷?duì)房地產(chǎn)用地?cái)U(kuò)張的迅速控制缺乏間接性和彈性，暫停審批到期后可能出現(xiàn)反彈。

　　第二， 土地出讓方式和管理體制不適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律。張海旺、席念霞兩位專家指出，土地作為基本的生產(chǎn)要素，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，才能使之得到更有效的配置和節(jié)約。但過去除存在土地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓方式，還存在與市場(chǎng)化相背離的協(xié)議出讓方式。今年上半年，協(xié)議出讓土地面積占整個(gè)土地出讓面積的71.2%，相當(dāng)于招拍掛出讓土地面積比重的2.5倍，但協(xié)議價(jià)款僅占整個(gè)土地出讓價(jià)款的38.4%，只相當(dāng)于招拍掛出讓土地價(jià)款比重的62.3%。由此除釀成嚴(yán)重的土地圈占、倒賣和浪費(fèi)，滋生形形色色的土地尋租現(xiàn)象，還導(dǎo)致包括房地產(chǎn)在內(nèi)的用地?cái)U(kuò)張。

　　目前雖然統(tǒng)一實(shí)行土地出讓招拍掛方式，但仍然受到作為出讓主體的政府多方面嚴(yán)重沖擊，或?yàn)閭鹘y(tǒng)的土地管理體制所束縛，如少數(shù)縣市繼續(xù)以“招商引資”為名，繞過市場(chǎng)出讓程序，先行立項(xiàng)，先行選址定點(diǎn)確認(rèn)土地使用者、土地用途、土地面積和造價(jià)；有的地方拋開市場(chǎng)規(guī)則，隱藏經(jīng)營(yíng)性土地出讓信息或不及時(shí)、不充分公開信息；有的地方脫離市場(chǎng)透明規(guī)定，在經(jīng)營(yíng)性土地出讓中暗箱操作假招標(biāo)、假掛牌、假拍賣或陪標(biāo)、串標(biāo)等；部分領(lǐng)導(dǎo)干部甚至仍通過打招呼、批條子等形式干預(yù)經(jīng)營(yíng)性土地出讓，所以還不能從制度上有效遏制政府影響下的房地產(chǎn)用地?cái)U(kuò)張反彈。

　　第三， 土地的違規(guī)違法批占等行為還會(huì)存在。張海旺說，土地的違規(guī)違法批占，是市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)手段無力完全控制的，也與房地產(chǎn)用地?cái)U(kuò)張反彈息息相關(guān)。2003年，經(jīng)土地市場(chǎng)秩序治理，發(fā)現(xiàn)土地違法行為17.8萬件，收回土地面積5878.4公頃。今年1季度，全國(guó)土地違法案件立案涉及土地面積14243.75公頃，截止到3月末收繳土地面積1016.72公頃。到今年8月末，還通過行政性手段共撤并各類開發(fā)區(qū)4813個(gè)，占開發(fā)區(qū)總數(shù)的70.1%，核減開發(fā)區(qū)規(guī)劃用地面積2.49萬平方公里，占原有規(guī)劃面積的64.5%，已退出土地2617平方公里，復(fù)耕1324平方公里。今后，除土地違法批占行為不可能杜絕外，停止暫停審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地后，可能減輕違規(guī)用地的行政控制壓力，引起土地通過違規(guī)批占途徑反彈。

　　同時(shí)，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2003年開發(fā)商囤積土地70萬畝，占國(guó)家土地儲(chǔ)備總量的4成以上。按國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最近對(duì)3000家重點(diǎn)房地產(chǎn)企業(yè)的調(diào)查，近1/3房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)擁有土地儲(chǔ)備。既然大量土地在購(gòu)置之后的環(huán)節(jié)被部分開發(fā)商占?jí)汉屠�益集團(tuán)圈占，擴(kuò)張?jiān)隽客恋鼐统蔀榱硪徊糠珠_發(fā)商和利益集團(tuán)的必選之路。

　　第四， 高土地資源投入住宅比重過大。過去對(duì)豪華住宅總量過多的關(guān)注，主要集中于其對(duì)房地產(chǎn)投資擴(kuò)張和房?jī)r(jià)高漲的直接拉動(dòng)，而往往忽視它對(duì)房地產(chǎn)用地?cái)U(kuò)張的作用。僅住宅中的別墅、高檔公寓，2003年投資6329872萬元，占住宅投資的9.3 %，比同期經(jīng)濟(jì)適用房投資多110039萬元，比1997年和2002年分別增長(zhǎng)301%和22.4%；新開工面積2349.3萬平方米，占住宅新開工面積的5.4%，比1997年和2002年分別增長(zhǎng)400%和3.1%；銷售面積1449.87萬平方米，占住宅銷售面積的4.9%，比1997年和2002年分別增長(zhǎng)470%和16.8%；竣工108525套，占住宅套數(shù)合計(jì)的3.6%，比1997年和2002年分別增長(zhǎng)147%和11.0%。今年1-8月，包括別墅、高檔公寓在內(nèi)的非經(jīng)濟(jì)適用房投資占住宅投資的92.6%。每套別墅、高等公寓等豪華住宅數(shù)倍甚至數(shù)十倍于經(jīng)濟(jì)適用房和普通住宅的面積，不僅資金投入多和價(jià)位高，而且占用土地量大。因而其比重增加，除直接拉動(dòng)房地產(chǎn)投資和房?jī)r(jià)的快速增長(zhǎng)，還是房地產(chǎn)用地?cái)U(kuò)張及反彈的深層結(jié)構(gòu)原因。

　　第五， 土地集中開發(fā)和企業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平低下。兩位專家一致認(rèn)為，土地集中開發(fā)和企業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平，一定程度上決定房地產(chǎn)用地?cái)?shù)量。房地產(chǎn)近幾年不僅土地購(gòu)置總量大幅擴(kuò)張，而且企業(yè)數(shù)量也迅速增加。2003年房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)達(dá)到37123個(gè)，比1997年和2002年分別增長(zhǎng)74.4%和13.8%。但土地開發(fā)集中度和企業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)程度低下。2003年，每個(gè)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)平均本年購(gòu)置和完成開發(fā)土地面積分別為1萬平方米和0.6萬平方米，平均投資額、銷售額分別為0.28億元和0.24億元，平均施工面積和竣工面積分別為3.2萬平方米和1.1萬平方米。

　　據(jù)有關(guān)專家計(jì)算，2002年全國(guó)前14家房地產(chǎn)上市公司商品房營(yíng)業(yè)收入僅占整個(gè)產(chǎn)業(yè)銷售額的3.1%，而香港前10家房地產(chǎn)集團(tuán)占據(jù)的市場(chǎng)份額達(dá)80%。今年以來，許多房地產(chǎn)企業(yè)非但沒能將土地供給減少，化作土地集中開發(fā)和企業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力，而是將它視為增長(zhǎng)房?jī)r(jià)和短期獲利的條件，錯(cuò)失提高土地和企業(yè)集約化水平大好機(jī)遇。因而不僅難以有效地緩解土地供應(yīng)緊張的壓力，也沒有明顯地改變土地高投入的經(jīng)營(yíng)方式。

　　防范用地反彈意義重大

　　在談到防范用地?cái)U(kuò)張的好處時(shí)，兩位專家認(rèn)為，當(dāng)前防止房地產(chǎn)用地出現(xiàn)擴(kuò)張反彈，意義重大。

　　首先，可以制約房地產(chǎn)投資反彈。席念霞介紹，用地?cái)U(kuò)張加劇了房地產(chǎn)開發(fā)投資的過快增長(zhǎng)。長(zhǎng)期以來，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資本金或自有資金嚴(yán)重不足，到2003年，平均僅占其開發(fā)投資資金來源的15.5%，低于當(dāng)時(shí)國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)近一半；今年1季度，比重雖然提高到18.2%，但離國(guó)家原來和今年規(guī)定的新標(biāo)準(zhǔn)分別低11.8和16.8個(gè)百分點(diǎn)。因此，為發(fā)動(dòng)和支撐其投資快速增長(zhǎng)，許多房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，通過圈占、倒賣低價(jià)購(gòu)置的土地積累資金，特別是通過抵押低進(jìn)的土地獲得大量銀行貸款。席念霞說，去年房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地轉(zhuǎn)讓收入達(dá)279.7億元，相當(dāng)于同期土地購(gòu)置費(fèi)的13.6%。轉(zhuǎn)讓土地可以獲得巨大收益，這讓許多開發(fā)商更加熱衷于大量低價(jià)圈地。

　　最近，房地產(chǎn)開發(fā)投資增長(zhǎng)速度小幅回升，除銀行貸款增長(zhǎng)趨穩(wěn)，特別是由個(gè)人貸款轉(zhuǎn)化而來的定金及預(yù)付款急劇增長(zhǎng)外，也與暫停審批期將結(jié)束和土地預(yù)期向好高度關(guān)聯(lián)。對(duì)此，張海旺強(qiáng)調(diào)，要特別防止審批解凍后房地產(chǎn)用地?cái)U(kuò)張反彈的風(fēng)險(xiǎn)，以抑制它在其投資中的提速作用。

　　其次，兩位專家表示，防止房地產(chǎn)投資通過土地?cái)U(kuò)張反彈，將避免供給總量過大局面的反復(fù)�！半m然今年前3季度，商品房銷售面積增長(zhǎng)高于商品房竣工面積9.8個(gè)百分點(diǎn)，帶動(dòng)房屋空置面積下降，但空置面積過大的格局尚未發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化。”席念霞指出，到今年8月末，全國(guó)空置一年以下的商品房面積仍然有4000多萬平方米，占總空置面積的41.5%。

　　再次，兩位專家指出嚴(yán)防房地產(chǎn)用地?cái)U(kuò)張反彈，可推動(dòng)耕地的嚴(yán)格保護(hù)。

　　專家建議五大對(duì)策防范用地?cái)U(kuò)張

　　為防止農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地暫停審批到期可能出現(xiàn)的房地產(chǎn)用地反彈，張海旺、席念霞兩位專家建議，可考慮從五方面采取相應(yīng)措施。

　　首先，要突出和完善市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)手段。一方面，要抓緊制定與土地招拍掛方式相適應(yīng)和相配套的具體操作規(guī)范，消除土地出讓方式運(yùn)行的障礙和低效性。另一方面，要大力推進(jìn)土地管理體制的改革，特別是加快省以下垂直管理體制改革，把省以下政府從土地出讓的主體上分離出來，轉(zhuǎn)變各級(jí)政府具體管理土地職能，同時(shí)抓緊探索市場(chǎng)化的土地經(jīng)營(yíng)主體，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的土地管理體制，革除土地管理體制中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的頑疾和對(duì)土地價(jià)格、市場(chǎng)規(guī)律過多外部干預(yù)。要對(duì)各種濫批濫占土地行為，進(jìn)行經(jīng)常性的法律查處，彌補(bǔ)市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)手段的不足和排除土地價(jià)格、市場(chǎng)運(yùn)行中的不健康的因素。

　　其次，要促進(jìn)存量土地開發(fā)。采用嚴(yán)格限期、經(jīng)濟(jì)處罰等綜合手段，促進(jìn)房地產(chǎn)存量土地的開發(fā)和利用效率，有針對(duì)性地緩解其土地新增矛盾和壓力。

　　再次，要降低別墅、高檔公寓等高土地投入住宅比重。切實(shí)加大住宅結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，尤其是要通過對(duì)別墅、高檔公寓等高土地投入住宅的金融、土地準(zhǔn)入門檻的規(guī)范和強(qiáng)化，以及對(duì)違法、違規(guī)貸款和批占土地行為檢查、處理，降低其在住宅中的比例。

　　第四，提高土地和企業(yè)的集約化水平。要區(qū)別情況，對(duì)土地集中開發(fā)和企業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平高的企業(yè)，給予資金、土地供給等方面的傾斜和扶持，并結(jié)合必要的退出機(jī)制，限制和淘汰土地投入大、集中程度差、規(guī)模效益低等企業(yè)，引導(dǎo)、推動(dòng)房地產(chǎn)土地開發(fā)、企業(yè)規(guī)�；�水平的提高，及土地資源的節(jié)約。

　　第五， 要對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用繼續(xù)進(jìn)行嚴(yán)格限制，并且對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實(shí)行有效的指令性指標(biāo)政策。

    特約編輯：廣偉