山西礦權(quán)改革臨近收官
本報記者 肖 華
山西煤礦主們終于可以集體擺脫“非法承包”的罪名，頭一回受到法律保護了。
“看看，那時候這采礦權(quán)就不是鎮(zhèn)上而是我王大為（化名）自己的了�！痹谏侠U了1000萬、經(jīng)過兩年漫長等待、催問與擔心之后，臨汾礦主王大為終
于有望換到寫著自己名字的采礦權(quán)證，那意味著他不用再為自己是一個沒有開采權(quán)的承包者而提心吊膽（法律嚴禁礦產(chǎn)資源以承包、租賃方式開采），而是真正“買斷”整片資源，能正大光明地將3000萬噸儲量“一直挖到?jīng)]有”。
在中國，在礦產(chǎn)資源所有權(quán)依然屬于國家的前提下，這是第一次大規(guī)模地將過去屬于國家與集體的采礦權(quán)轉(zhuǎn)移給礦業(yè)公司或者煤礦老板：近日，山西省國土資源廳開始為全省產(chǎn)權(quán)改革后的煤礦分地區(qū)分批換發(fā)新采礦權(quán)證。
這意味著，推進了兩年的山西煤炭資源產(chǎn)權(quán)改革在幾經(jīng)曲折后邁出關(guān)鍵一步。也就是說，繼生活資料、土地與國有企業(yè)改革之后，中國龐大的煤炭資源存量資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)市場化變革終于得到了法律確認。
要知道，山西是中國最重要的礦產(chǎn)資源蘊藏量最大的省份：儲藏和生產(chǎn)著全國1／3的煤炭。而煤炭在“缺油少氣富煤”的中國，占據(jù)著能源消耗70％以上的份額。
正因為在全國能源結(jié)構(gòu)中這種舉足輕重的地位，加上今年4月山西被國務(wù)院批準為煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點地區(qū)，這場“樣本”改革的每一步都毫無疑問將對全國資源改革產(chǎn)生深刻影響。
“折磨我的是證”
在盼到這個喜訊之前，王大為已經(jīng)在希望與失望中反復煎熬了兩年。
跟許多同行比起來，在煤業(yè)浸淫十多年的他見識更廣，膽子更大，頭腦更靈活，但也正因此而受到更多的折磨。
2004年秋天，在臨汾進行的資源整合與有償使用試點改革（詳見本報2005年8月18日17版《山西煤礦產(chǎn)權(quán)變革起步》）中，王大為得到了原來所承包的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的采礦權(quán)。付出的代價是，除了以往給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的承包費用外，還要“買資源”——為這塊儲量3000多萬噸的焦煤資源掏出近8000萬資源有償使用價款。這些價款頭一年繳納1000萬元，余下的6年內(nèi)交清。
打消了煤礦可能被鄉(xiāng)鎮(zhèn)收回去的顧慮，他打算放手一博，徹底重建這個原來年產(chǎn)只有6萬噸的小礦，將產(chǎn)能提高到45萬噸，同時使不到15％的回采率提高到75％以上。算算賬，他為此需要再掏一個8000萬。
“錢不是問題，折磨我的是證�！痹谔猩矫}中一條小山溝里，王大為告訴記者。早在頭一次上繳價款之初，他就打算引進投資者，跟徐州礦務(wù)局談好以股權(quán)合作，并由礦務(wù)局成建制地拉來從技術(shù)人員到礦工的全套管理、生產(chǎn)團隊，上綜合采煤設(shè)備，實行機械化作業(yè)。
可是王大為的采礦權(quán)證上寫著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的名字，并被注明是集體企業(yè)，表明他只是一個承包者，沒有資格簽訂股權(quán)合作合同。不過，當時從政府傳出來的消息是年底就能換到新證，徐州礦務(wù)局愿意等到年底。
沒想到一等就是兩年，直到現(xiàn)在，全省參與改革的3000多個煤礦主中也沒有一個人見過新證的影子。
王大為眼睜睜忍著煤炭紅火行情停產(chǎn)等待——因為6萬噸的小礦應(yīng)該關(guān)閉不能生產(chǎn)。直到2005年下半年，他再也耗不起了，只好擱下與徐礦的計劃，無奈投入1000多萬改造原來的小礦井，只求達到獲得生產(chǎn)許可證的最低線。
有同樣疑慮的煤礦主在山西還有許多，僅記者見到的就有上十位。與王大為不同，更多的煤礦主們根本沒意識到?jīng)]換證的麻煩，因為那絲毫不影響生產(chǎn)和生意。不過，一旦他們試圖轉(zhuǎn)讓，就會發(fā)現(xiàn)自己陷在騎虎難下的尷尬里。
呂梁山溝里的徐老板就是其中之一。
今年春天他不愿成天為安全生產(chǎn)提心吊膽，決定轉(zhuǎn)讓煤礦。卻發(fā)現(xiàn)在法律上，拿不出采礦權(quán)證的他依然是一個“非法承包者”，轉(zhuǎn)讓自然屬于被嚴令禁止的“層層轉(zhuǎn)包”行為。更要命的是，以往實際通行的轉(zhuǎn)包只需要100多萬的承包費，現(xiàn)在加上了1000多萬的產(chǎn)權(quán)價款，風險驟然放大，這讓他的煤礦問津者眾，下單者無。
“沒有價格”的價格
苦惱的絕不僅僅只是煤礦主們。爭論一直在主管部門各級官員中延續(xù)，換證也被一拖再拖，以至于許多官員“見了礦主繞著走”。
橫亙在山西官員面前的，是整個中國在市場化變革中無法回避的一道難題：為“無價”的資源制定價格。
“公家絕對算不過私人，最好的辦法是讓市場自己來決定價格，那就是拍賣�！眹鴦�(wù)院發(fā)展研究中心煤炭專家錢平凡說。
山西省最初也有這種打算。在市場行情如此紅火的現(xiàn)在，拍賣價格毫無疑問會高于協(xié)議轉(zhuǎn)讓，政府收益自然更高。只是，2004年臨汾試點的艱難很快讓官員們打消了這個念頭。
當時，臨汾被迫選擇了協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式，但500多座煤礦寧可停產(chǎn)兩個月，也沒有一家上繳價款。
追認現(xiàn)實承包權(quán)的協(xié)議轉(zhuǎn)讓阻力都如此之大，拍賣自然更缺乏現(xiàn)實可行性——從1980年代實行“有水快流”政策到現(xiàn)在，全省登記在冊的合法煤礦有近4000座，而其中3000多座都是情況錯綜復雜的集體礦。
然而，即便是協(xié)議轉(zhuǎn)讓，價格該是多少又成為一個爭論至今的攔路虎。收高了，礦主們承受不起，改革難以推進；收低了，又會被指責為國有資產(chǎn)流失。不得不置身于“改革不力”和“國資流失”兩重壓力之間，官員們成了備受煎熬的石磨芯。
激烈的爭論和各種力量的博弈，使山西各個試點地區(qū)的礦權(quán)價格難以一致。而現(xiàn)實是，如果要尋求一個大家都認可的價格，改革將漫長得近似無望。
在最初試點的臨汾、中陽、大同等地，都是按儲量一次性賣斷，但價格標準各地并不相同，比如在臨汾，動力煤1元／噸，而在盛產(chǎn)這一煤種的大同，價格是3．65元／噸。
備受質(zhì)疑的不僅是價格標準，這種一次性賣斷的方式也遭到了詬病。2005年4月，國家煤炭資源管理調(diào)研組來到山西，不少人提出，以當下的價格一次性賣斷以后會日益稀缺、注定升值的資源，有國資流失之嫌。
另一種方案因而浮出水面：那就是“五年一賣說”，即按照每五年的價格標準來為五年內(nèi)動用的儲量交錢。也就是“按照當時的價格，挖多少買多少”。
一位“一次賣斷派”對此很不以為然。他的理由是，以山西主管部門不足400人的人員配置，如何準確監(jiān)管每5年動用的資源量？“人家把整座山都挖空了，你還只收他幾百萬噸的錢，這難道就不是國有資產(chǎn)流失了？更不用說這個辦法只會激勵礦主在行情好的5年里拼命挑容易采的挖，資源浪費與安全生產(chǎn)都沒法保障�！�
這是一場不可能有結(jié)果的爭論——無法公開競價的礦權(quán)，沒有人知道合理的價格到底是多少，買的人永遠說貴了，賣的人永遠說便宜了。更由于標的是眾人矚目的大批國有資產(chǎn)，這些多重博弈后達成的價格注定要遭受諸多目光的審視甚至是挑剔。
主管發(fā)證的國土部門為此備受折磨。山西省國土廳一位人士坦承，“只要發(fā)了證，萬一將來有責任可就是我們的呀�！�
國土部門的小心并非過度審慎。此次改革涉及數(shù)千億元的利益，令各種力量傾巢而出，其觸及面之廣、博弈之激烈超出想象，國家調(diào)研組為了保密不得不銷毀了所有研究資料。
臨汾困局
出人意料的是，臨汾這個兩年前最早進行改革試點的地方出現(xiàn)了困局——他們在改革時間表上反而落在了最后面。在國土廳下發(fā)的關(guān)于換證的通知中，臨汾反而被排在全省之末，要到今年年底。
一個直接的原因是，臨汾的資源整合方案在全省幾乎是惟一一個被重新打回去的，因為“113961”中的“3”達不了標。
“113961”是山西人對資源整合與有償使用改革目標的簡稱，其中的“3”是指壓減關(guān)閉煤礦總數(shù)的至少30％。
臨汾人有苦難言的是，這個最難也最關(guān)鍵的“3”達不了標，恰恰是之前試點改革的后遺癥。
試點之初，臨汾遭到煤礦集體抵制，為了逐個擊破，臨汾將手中關(guān)閉部分煤礦的指標當作了談判籌碼；而在開始零星有煤礦上繳價款之時，為了打破僵局，造成氣勢，當一些聰明的儲量不足100萬噸（按規(guī)定應(yīng)該關(guān)閉）主動按100萬噸交錢時，臨汾也選擇了接受，從而發(fā)給他們一張生存許可證。
近來，為了加強集中以取得山西對煤業(yè)的更多話語權(quán)，山西提出煤炭產(chǎn)量“零增長”與三大戰(zhàn)役（關(guān)閉非法小礦，關(guān)閉9萬噸以下小礦、整合20萬－30萬噸中型礦、上馬一批現(xiàn)代化大礦）后，臨汾這種變通的做法很快陷入尷尬：
經(jīng)過產(chǎn)權(quán)改革的煤礦都已合法取得采礦權(quán)，六證齊全，如果關(guān)閉，顯然在合理性上有些勉強。
而且，為了改善煤礦的安全狀況，臨汾趁產(chǎn)權(quán)改革全市停產(chǎn)整頓之機，推行了采煤方法改革：不通過采改驗收，就不能上繳價款。
在這樣的約束下，全市煤礦都進行了采改，少則投入六七百萬，多則一兩千萬。
這本是好事，卻帶來了兩個問題，一是臨汾產(chǎn)能因此猛增到每年上億噸，而省政府分配的產(chǎn)能指標卻只有7000萬噸。二是倘若強制關(guān)閉一些煤礦，如果說此前上繳的采礦權(quán)價款還可以依法退回的話，采改的投入該由誰來補償？
對這些指望著明晰產(chǎn)權(quán)后放心生產(chǎn)的礦主來說，關(guān)閉他們的礦簡直無異于要了他們的命。臨汾的資源整合方案就此僵住。
按照省里的計劃，原本要在6月專門派一個督導組到臨汾推進整合，但由于5月大同左云發(fā)生礦難，這一安排暫時推遲。
督導組會怎樣推進整合，這是一個新的懸念。但這個懸念其實并不僅僅只屬于臨汾。
到目前為止，不算那些非法私挖濫采的“黑口子”，山西已經(jīng)關(guān)閉了1121座有證（舊證）煤礦，而隨著三大戰(zhàn)役逐步推進，到“十一五”末山西的目標是將合法非法共9000多座煤礦減少到2000座左右。
這樣的現(xiàn)實困局無疑為改革增加了難度。
破解僵局
打破僵局的是一份省政府文件和一份省長令。
2005年6月27日，《山西省人民政府關(guān)于推進煤炭企業(yè)資源整合有償使用的意見（試行）》出臺，十天后，張寶順卸任省長，轉(zhuǎn)任山西省委書記，于幼軍繼任省長。2006年2月28日，新省長發(fā)布省長令——《山西省煤炭資源整合和有償使用辦法》，將試行意見進一步具體化。
這兩份文件表現(xiàn)出推進資源整合和有償使用的強大決心，并且對改革的方方面面作出了詳細規(guī)定，包括參與改革的資源范圍、價款的收繳、分配、用途和各政府部門在改革中各自的職責以及法律責任等，并要求“縣級以上人民政府應(yīng)當向社會公布經(jīng)批準的煤炭資源整合和有償使用工作方案。”
對采礦權(quán)價款，文件規(guī)定了三種方式：轉(zhuǎn)為國有股份、轉(zhuǎn)為國有資本金和貨幣繳納。對于大部分集體礦普遍適用的貨幣繳納方式，除了儲量在一定標準下的較小資源要一次繳清外，其余資源的規(guī)定是“定量、分期分段出讓，價款按省人民政府公布的標準執(zhí)行”。至于目前的價款標準，山西細分為六類作出了詳細規(guī)定。
但“定量、分期分段出讓”這一條款具體如何操作，規(guī)定卻并不清晰。記者就此向山西國土廳咨詢，得到的答復是“現(xiàn)在基本是一次賣斷，分6年交清，至于‘價款按省政府公布的標準執(zhí)行’，則是為以后留下政策空間。
在仍在延續(xù)且注定會曠日持久下去的爭論聲中，這個體現(xiàn)“平衡藝術(shù)”、預留了空間的方案，在關(guān)鍵時刻推動了悄然停滯的改革。
省長令規(guī)定國土廳要辦理采礦權(quán)變更登記，加之今年4月國務(wù)院批準山西作為煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點時，也明文肯定了收取采礦權(quán)價款的做法，這讓急等著產(chǎn)權(quán)證書的煤礦主們看到了曙光。
看起來，這場由山西發(fā)起的采礦權(quán)市場化改革即將以大批換證而收官，這標志著礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)改革在中國正式啟幕。
(來源：南方周末)
責任編輯：林彥婷
