當(dāng)你為跨行查詢存款而付費時，當(dāng)你不得不使用指定包裝郵寄包裹時，當(dāng)你為持續(xù)上漲的油價 愁眉不展時，當(dāng)你為居高不下的手機(jī)資費煩惱時，你可知道，這一切都是為什么？不錯，很大一個原因在于生活中形形色色的壟斷。日前提交全國人大常委會審議的《反壟斷法》，有望為我們的生活排憂解難。

　　在社會經(jīng)濟(jì)生活中，《反壟斷法》為什么被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”？它與人們的日常生活有著怎樣的聯(lián)系？中國的反壟斷立法走過了怎樣的道路？如何看待反行政壟斷在這部法律中的地位？通過怎樣的機(jī)構(gòu)來反壟斷，才能更好地貼近現(xiàn)實？法律責(zé)任該通過怎樣的途徑落實到執(zhí)行層面？

　　鏈接

　　反壟斷法草案規(guī)定國務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會，并明確該委員會應(yīng)當(dāng)履行的五項職責(zé)包括：研究擬定有關(guān)競爭政策；組織調(diào)查、評估市場總體競爭狀況，并發(fā)布評估報告；監(jiān)督、協(xié)調(diào)國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)、國務(wù)院有關(guān)部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的反壟斷執(zhí)法工作；協(xié)調(diào)重大反壟斷案件的處理；國務(wù)院規(guī)定的其他職責(zé)。

　　草案同時對國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)履行的職責(zé)作出了規(guī)定：制定、發(fā)布有關(guān)反壟斷指南和具體措施；調(diào)查、評估市場競爭狀況；調(diào)查處理涉嫌壟斷行為；制止壟斷行為；受理、審查經(jīng)營者集中的申報；國務(wù)院規(guī)定的其他職責(zé)。

　　草案規(guī)定，國務(wù)院反壟斷委員會由國務(wù)院有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人和若干專家組成。國務(wù)院反壟斷委員會議事方式、工作規(guī)則由國務(wù)院規(guī)定。

　　反壟斷法草案，設(shè)立專章對濫用行政權(quán)力排除、限制競爭作出禁止性規(guī)定。草案規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和公共組織不得濫用行政權(quán)力，以任何方式限定或者變相限定單位和個人只能經(jīng)營、購買、使用指定的經(jīng)營者提供的商品；行政機(jī)關(guān)和公共組織不得濫用行政權(quán)力，以采取同本地經(jīng)營者不平等待遇方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。

　　草案同時規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和公共組織不得濫用行政權(quán)力，實施下列行為，妨礙商品在地區(qū)之間自由流通和充分競爭：對外地商品設(shè)定歧視性收費項目、實行歧視性收費標(biāo)準(zhǔn)，或者規(guī)定歧視性價格；對外地商品采取與本地同類商品不同的技術(shù)要求、檢驗標(biāo)準(zhǔn)，或者對外地商品采取重復(fù)檢驗、重復(fù)認(rèn)證等歧視性技術(shù)措施，限制外地商品進(jìn)入本地市場；采取專門針對外地商品的審批、許可等手段，限制外地商品進(jìn)入本地市場；采取設(shè)置關(guān)卡或者其他手段，阻礙外地商品進(jìn)入或者本地商品運出。

　　新華社北京6月26日電

　　反壟斷立法時機(jī)已成熟

　　新京報：《反壟斷法》為什么被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”？

　　時建中：“經(jīng)濟(jì)憲法”說明《反壟斷法》在市場經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范體系中的地位。眾所周知，競爭機(jī)制是最為重要的市場機(jī)制之一；制止壟斷、保護(hù)競爭是《反壟斷法》最為直接的立法宗旨。為了制止壟斷，《反壟斷法》就會對壟斷經(jīng)營者的經(jīng)營自由予以一定程度的限制。但是這種約束本身不是目的，而是為了恢復(fù)自由的、有效的市場競爭，給更多的企業(yè)帶來經(jīng)營自由，使市場充滿源于競爭的活力。這是從長遠(yuǎn)利益和整體利益的角度來考量的。所以說《反壟斷法》是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域其他法律的一個基本平臺。

　　新京報：這部法律與人們的日常生活有著怎樣的聯(lián)系？

　　時建中：壟斷者所有的壟斷利潤最終都將轉(zhuǎn)嫁給普通消費者，《反壟斷法》制止壟斷行為、保護(hù)市場競爭的客觀效果之一就是對壟斷利潤的限制。因此，這部法律與普通老百姓的關(guān)系太密切了。像電信是很好的例子，為什么手機(jī)能從奢侈品演化為“飛入尋常百姓家”的日常用品呢？最主要是因為移動電信市場有了競爭。

　　新京報：從1994年至今，我國的反壟斷立法摸索了12年，背后有什么樣的時代背景？現(xiàn)在立法時機(jī)是否成熟？

　　時建中：從世界范圍來看，《反壟斷法》最早起源于美國1890年的《謝爾曼法》；到目前為止，全世界大約有90個左右的國家都有了自己的《反壟斷法》。這些國家既有發(fā)達(dá)國家，也有發(fā)展中國家。

　　我國改革開放將近30年，一直處于由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中。

　　1994年啟動反壟斷立法時，中央剛剛提出“建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”的要求，經(jīng)濟(jì)性壟斷并不突出，反壟斷立法的重點是反行政壟斷，因為當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)形態(tài)很大程度上是政府主導(dǎo)下的行政經(jīng)濟(jì)；隨著改革的深入和開放的擴(kuò)大，市場化進(jìn)程越來越高，到2004年的時候，官方的提法也隨之轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴晟粕鐣�主義市場經(jīng)濟(jì)體制”，也就是說，在市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立起來后，還需要精雕細(xì)琢，不斷完善。這時立法重點恐怕不應(yīng)該再以反行政壟斷為中心，而至少是反經(jīng)濟(jì)壟斷與反行政壟斷并重。因為在整個國民經(jīng)濟(jì)生活的這個階段，經(jīng)濟(jì)性壟斷的負(fù)面效應(yīng)逐步凸現(xiàn)出來，反壟斷立法也必須考慮對其進(jìn)行必要的規(guī)制。

　　反行政壟斷不能刪除

　　新京報：草案提交審議過程中，行政壟斷是關(guān)注的焦點之一。我國的行政壟斷是怎樣形成的？

　　時建中：我們必須注意一個事實，那就是相對于12年前，現(xiàn)階段行政壟斷的范圍已經(jīng)明顯縮小，這無疑是改革開放的積極成果。因此，消除行政壟斷從根本上講還需要進(jìn)一步深化改革和擴(kuò)大開放。

　　至于行政壟斷的成因，確實非常復(fù)雜和特殊。首先，我國現(xiàn)行的配置中央與地方利益的財稅體制、財權(quán)事權(quán)分配機(jī)制不盡合理，經(jīng)常出現(xiàn)“中央請客地方埋單”的現(xiàn)象。地方政府為了籌錢，就可能會封鎖地區(qū)市場了。第二，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)也是導(dǎo)致地區(qū)封鎖很重要的原因之一。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局雷同導(dǎo)致同質(zhì)競爭加劇，而當(dāng)本地產(chǎn)品市場競爭能力不夠的時候勢必要通過行政手段來保護(hù)，于是就形成所謂“諸侯經(jīng)濟(jì)”。第三，經(jīng)濟(jì)體制改革呈現(xiàn)由特區(qū)、沿海不斷向內(nèi)地推進(jìn)的趨勢，各地生產(chǎn)力發(fā)展不均衡，而中央政府的功能之一，就是通過財政轉(zhuǎn)移支付來緩解這種不均衡。而客觀來說，與我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相比，現(xiàn)在的轉(zhuǎn)移支付制度還不夠規(guī)范、不夠透明。

　　由此，一定程度上加劇了發(fā)達(dá)地區(qū)封鎖高端產(chǎn)品，不發(fā)達(dá)地區(qū)封鎖資源型產(chǎn)品的矛盾。第四，地方政府官員的政績評價標(biāo)準(zhǔn)和考核體制，過去很長一段時間以GDP為唯一指標(biāo)，沒有全面落實科學(xué)發(fā)展觀。

　　新京報：據(jù)媒體報道，在這次立法過程中，有關(guān)行政壟斷的內(nèi)容曾被刪除，在提交審議時，又被恢復(fù)。這究竟是什么原因？

　　時建中：我們的市場機(jī)制在逐漸成熟，這是我們必須要考察的一個大背景。如果脫離這個背景來討論為什么一度刪除反行政壟斷內(nèi)容，不僅使得討論這個問題的意義大打折扣，而且可能會看不到問題的本質(zhì)。

　　隨著我國行政管理體制改革的不斷完善，政府與市場的關(guān)系越來越清晰，行政壟斷可能會逐步減少、淡化。一般來說，盡管某些發(fā)達(dá)國家中的《反壟斷法》中也有對政府行為進(jìn)行限制的條款，但反行政壟斷不會成為其關(guān)注重點；但處于轉(zhuǎn)型期的國家（如獨聯(lián)體國家、中歐國家）的反壟斷立法中，有過或者現(xiàn)在還有反行政壟斷的內(nèi)容。所以，行政壟斷不僅僅是中國獨有。

　　新京報：有的人說，《反壟斷法》如果規(guī)定反行政壟斷的內(nèi)容，也只能治標(biāo)，而不能治行政壟斷的內(nèi)容。對此怎么看？

　　時建中：應(yīng)該說，這個判斷有一定道理，但我認(rèn)為，將反行政壟斷的內(nèi)容寫進(jìn)草案，即使不能治本，也能治標(biāo)。至少可以使行政壟斷得到一定程度的遏制，這將成為一個良好的開始；將反行政壟斷的內(nèi)容寫進(jìn)《反壟斷法》，客觀上會促使、推動行政管理體制的改革。所以《反壟斷法》規(guī)制行政壟斷是必要的，它不能夠僅僅是一個宣言、宣示，而是實實在在落實到制度層面。盡管在起草和提請立法機(jī)關(guān)審議過程中，有過把反行政壟斷的內(nèi)容從草案中刪除的想法和做法，這也決不意味著我們不再反行政壟斷，更不意味著大家無視損害市場競爭秩序的行政壟斷；而是反映了起草部門試圖在《反壟斷法》之外尋求反行政壟斷的方法。

　　盡管行政壟斷成因復(fù)雜，《反壟斷法》對此進(jìn)行規(guī)制只能治標(biāo)不能治本，盡管我們在制度安排的時候有一些難度，但是我認(rèn)為仍然不應(yīng)該刪除。

　　更何況我們的《反不正當(dāng)競爭法》已經(jīng)有相關(guān)的規(guī)定，所以，《反壟斷法》對于行政壟斷的規(guī)制至少不能弱于《反不正當(dāng)競爭法》。在我國現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)生活中，很多經(jīng)濟(jì)壟斷的背后都有行政壟斷的影子，這也決定了如果我們不反行政壟斷，不僅會影響人們對這部法律的期待，而且也會導(dǎo)致反經(jīng)濟(jì)壟斷不徹底。如果行政壟斷反不了，經(jīng)濟(jì)壟斷反不徹底，那這部法律就不是成功的。

　　必須鼓勵公民反壟斷

　　新京報：怎么看待《反壟斷法》草案中對相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定？

　　時建中：在總則部分，草案有反行政壟斷的宣示性條款，從而為反行政壟斷提供了原則性規(guī)定。但草案關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定還值得進(jìn)一步推敲。一般來說，法律責(zé)任包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。按照這個思路，如果對行政壟斷行為追究民事責(zé)任，就可能出現(xiàn)拿納稅人的錢補(bǔ)償受害者的情況，從而起不到通過民事補(bǔ)償來遏制行政壟斷的效果；如果追究行政責(zé)任，一旦出現(xiàn)地方政府實施地方封鎖，形成壟斷，那么反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)有沒有權(quán)力來追究他們的行政責(zé)任？這就涉及體制設(shè)計的安排問題。因為地方政府都是由地方人大選舉產(chǎn)生的，《反壟斷法》主管機(jī)構(gòu)若啟動行政責(zé)任的追究機(jī)制，其路徑如何安排？在憲法上能不能找到這樣一個法律淵源？

　　新京報：該通過怎么樣的途徑來實現(xiàn)《反壟斷法》的立時建中：《反壟斷法》有兩種實施機(jī)制，一種是公力實施，就是通過《反壟斷法》主管機(jī)構(gòu)執(zhí)法來實施；另外一種就是私力實施，就是讓老百姓通過訴訟方式索賠來遏制壟斷。眾所周知，美國有三倍賠償制度，無非也是一種激勵機(jī)制，激勵那些普通的私人拿起法律武器與壟斷行為做斗爭。

　　《反壟斷法》立法目的的實現(xiàn)必須調(diào)動私人的力量

　　草案規(guī)定，“經(jīng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定的壟斷行為給他人造成損失的，實施壟斷行為的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任”。這樣的制度設(shè)計值得商榷。因為這意味著，人們只有在反壟斷機(jī)構(gòu)認(rèn)定了壟斷行為以后，才可以向法院提起訴訟，要求賠償；如果反壟斷機(jī)構(gòu)由于種種原因沒有認(rèn)定一些壟斷行為，即使給消費者造成損害，人們也不能提起訴訟。這背后是不是意味著我們的反壟斷機(jī)構(gòu)能夠把全部所有的壟斷行為都認(rèn)定出來？這是不可能的！這就意味著一定有私人的訴權(quán)被剝奪了。

　　從2003年開始，歐盟也在鼓勵私人訴訟，通過民事賠償機(jī)制來反壟斷。通過前置行政程序限制私人訴權(quán)，是違背國際慣例的。當(dāng)初進(jìn)行這樣的制度設(shè)計，主要是擔(dān)心濫訴。其實，任何訴權(quán)都存在被濫用的可能，但是，不能通過剝奪公民訴權(quán)的方式來防止濫訴。我們不僅要考慮法律實施的成本，而且要考慮法律實施的效果。

　　關(guān)于民事賠償責(zé)任的范圍，草案曾有一稿明確規(guī)定了雙倍賠償，現(xiàn)在的草案僅規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任。從《反壟斷法》的立法目的來看，民事賠償責(zé)任機(jī)制應(yīng)是懲罰性，而不僅僅是補(bǔ)償性的。否則，就很難實現(xiàn)立法的目的。只有通過具有懲罰性的機(jī)制，才能使得私人訴訟成為非常強(qiáng)大的反壟斷的力量。從全世界來看，包括美國在內(nèi)，各國反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)都面臨經(jīng)費不充足的問題。中國未來的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)費也可能會面臨同樣問題，也就是說，《反壟斷法》執(zhí)法機(jī)關(guān)只能抓大，可能就放小了。所以如果把私人力量調(diào)動起來，不就是很好地彌補(bǔ)公力執(zhí)法的反壟斷力量嗎？

　　不能分散反壟斷執(zhí)法權(quán)

　　新京報：根據(jù)草案透露的消息，提到了兩個機(jī)構(gòu)：一個是反壟斷委員會，一個是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。這兩個機(jī)構(gòu)是什么關(guān)系？這樣的安排是否有利于反壟斷執(zhí)法？

　　時建中：我們可以將草案所設(shè)計的執(zhí)法模式概括為雙層制多機(jī)構(gòu)執(zhí)法體制。在對其下其他國家反壟斷機(jī)構(gòu)的設(shè)置。全世界除了美國司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會都享有執(zhí)法權(quán)之外，其他國家都是單一執(zhí)法機(jī)構(gòu)；這其中又分為兩種類型：一類像韓國、日本、法國、英國，都有一個中央級別的反壟斷機(jī)構(gòu)；再有一種是德國，將反壟斷機(jī)構(gòu)（卡塔爾局）設(shè)置在經(jīng)濟(jì)部下邊（相當(dāng)于我國一司局級單位）。

　　新京報：這是否會影響德國《反壟斷法》的實施效果呢？

　　時建中：德國的《反壟斷法》執(zhí)法模式并沒有影響其實施效果。法律的權(quán)威一定是來源于一個獨立的、集中的、統(tǒng)一的、專業(yè)的執(zhí)法體制和執(zhí)法機(jī)關(guān)。所以從世界各國的經(jīng)驗來看我們的執(zhí)法體制設(shè)計，我們就會發(fā)現(xiàn)，草案設(shè)置的執(zhí)法體制和實現(xiàn)機(jī)制明顯地存在一些現(xiàn)在就可以預(yù)見的問題。

　　常見的經(jīng)濟(jì)壟斷有三種：濫用市場支配地位、限制競爭協(xié)議（卡塔爾）、企業(yè)過度集中。這三者的邊界有時是很模糊的；企業(yè)限制或者排斥市場競爭的行為方法可能兼采上述多種方法，如果執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間已經(jīng)劃定了比較清晰的邊界，一旦出現(xiàn)上述情況，就會導(dǎo)致兩種可能：利益比較大的時候，不同執(zhí)法部門會爭相執(zhí)法；如果執(zhí)法難度比較大，執(zhí)法部門就會互相推諉。因此，草案所設(shè)計的雙層多機(jī)構(gòu)執(zhí)法體制，執(zhí)法權(quán)被肢解后，《反壟斷法》的實施效果就會打折扣。

　　新京報：有哪些比較具體的建議呢？

　　時建中：我建議把國務(wù)院反壟斷委員會做實了。它不僅是一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也是一個執(zhí)法機(jī)構(gòu)。從草案公布的內(nèi)容來看，現(xiàn)在的反壟斷委員會與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)力界限不是很清晰。當(dāng)然，如果新設(shè)一個反壟斷機(jī)構(gòu)難度比較大，至少可以借鑒德國的模式。

　　問題關(guān)鍵不在于讓誰來承擔(dān)反壟斷職能，而在于法律應(yīng)該塑造一個獨立的、統(tǒng)一的、集中的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。所以把反壟斷執(zhí)法權(quán)分散的做法，應(yīng)該說不是一種最優(yōu)的安排。反壟斷執(zhí)法一定是集權(quán)制的，而不能是分權(quán)制。

　　同時，反壟斷立法機(jī)構(gòu)的縱向設(shè)置應(yīng)該超然于行政區(qū)劃�！斗磯艛喾ā泛苤匾�的目的是保護(hù)競爭，而不是保護(hù)競爭者。如果按照行政區(qū)劃層層設(shè)立反壟斷機(jī)構(gòu)，很可能會成為保護(hù)本行政區(qū)劃內(nèi)的競爭者的機(jī)構(gòu)，甚至?xí)�成為加�?qiáng)地方封鎖的機(jī)構(gòu)。這是非常令人擔(dān)憂的。我建議，《反壟斷法》的地方機(jī)構(gòu)應(yīng)該借鑒央行的制度，按照大區(qū)劃分，一定要跨省區(qū)，這樣就可以擺脫地方利益糾葛。