[提要] 11月25日至26日，“民事訴訟法修訂專家建議稿”第四稿論證。修改稿的一個(gè)重大突破是用立案登記制代替現(xiàn)行的立案審查制，即法院不能拒接百姓訴狀。另一亮點(diǎn)是設(shè)立公益訴訟程序，將國(guó)有資產(chǎn)流失列為“受害人沒(méi)有提起訴訟”的公益訴訟。建議稿將作最后 修改并提交全國(guó)人大常委會(huì)法工委，提供立法參考。

　　《民事訴訟法》專家建議稿第四稿擬提交全國(guó)人大常委會(huì)

　　廢除立案審查 吁建公益訴訟

　　本報(bào)記者 王俊秀 《工人日?qǐng)?bào)》記者 張偉杰

　　11月25日~26日，由中國(guó)民事訴訟法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院江偉教授主持修訂的“民事訴訟法修訂專家建議稿”進(jìn)行第四稿論證。此次修改建議稿在原有民事訴訟法體例的基礎(chǔ)上進(jìn)行修訂，增加了“證據(jù)編”明確舉證責(zé)任，增加第三審法律審查程序；設(shè)立了小額訴訟、公益訴訟、股東代表訴訟、債權(quán)人代位訴訟、票據(jù)訴訟等特殊訴訟程序等，對(duì)現(xiàn)行民事訴訟法進(jìn)行了重大修改。

　　江偉教授告訴記者，此次討論后將作最后的修改，并盡快提交全國(guó)人大常委會(huì)法工委，提供立法參考。

　　立案登記制度代替立案審查制度

　　此次修改稿的一個(gè)重大突破，是用立案登記制度代替現(xiàn)行的立案審查制度，即法院不能拒接老百姓訴狀�，F(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定了立案審查程序，經(jīng)審查符合起訴條件的，才予以立案受理。江偉說(shuō)，現(xiàn)行法律規(guī)定與司法實(shí)踐的不當(dāng)操作致使一些當(dāng)事人被排除在司法程序之外，造成老百姓打官司立案難。而且，從當(dāng)事人起訴到法院立案，往往相隔很長(zhǎng)一段時(shí)間，不能達(dá)到快速解決糾紛、保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的司法效果。在某些基層法院，還存在“抽屜案”情況，法院接到當(dāng)事人的起訴狀后，并不給當(dāng)事人書面的證明，而是將起訴狀放起來(lái)，等想辦這個(gè)案件時(shí)，才走立案程序。更有一些法院明確對(duì)立案范圍進(jìn)行限定，如某高級(jí)法院下發(fā)的內(nèi)部文件規(guī)定，對(duì)于集資糾紛、土地糾紛、職工下崗等13類“涉及面廣、敏感性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注”的案件暫不受理。為此，造成部分老百姓申訴無(wú)門，民怨沸騰。

　　江偉說(shuō)：“民事訴權(quán)作為公民、法人和其他組織的一種權(quán)利，任何人都不得非法侵害和阻礙其行使。”為此，修改稿中設(shè)計(jì)了立案登記制度，明確規(guī)定“當(dāng)事人向法院提起訴訟，提交了符合要求的起訴狀，法院無(wú)需進(jìn)行審查，法院應(yīng)立案登記。法院不得拒收當(dāng)事人的起訴狀�！�

　　對(duì)于這一修改，會(huì)上爭(zhēng)論比較大。有法官提出，有些案件社會(huì)背景復(fù)雜，或涉及制度層面，不適合通過(guò)法院解決。這種案子會(huì)給法院很大壓力，即使接了也很難解決，反而浪費(fèi)大量司法資源。對(duì)此觀點(diǎn)，江偉教授表示不認(rèn)同。他說(shuō)，老百姓在現(xiàn)實(shí)中遇到問(wèn)題才會(huì)找法院，而法院是最后的司法救濟(jì)途徑，如果法院把老百姓拒之門外，將會(huì)導(dǎo)致大量社會(huì)問(wèn)題。因此，法院應(yīng)該降低門檻，盡力化解老百姓之間的矛盾。

　　還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法院必須把好立案這一關(guān)，必須防止惡意訴訟。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，這是可以通過(guò)技術(shù)手段解決的，可以在相關(guān)規(guī)定中加以明確，如訴訟對(duì)象不適格、起訴狀不符合法律要求等，法院可以告知當(dāng)事人在修改后重新提起訴訟。

　　北京大學(xué)法學(xué)院副教授傅郁林提出，用立案登記制度代替立案審查制度，將程序問(wèn)題和實(shí)質(zhì)問(wèn)題的審判權(quán)完整地交給同一法官（或合議庭）行使，這樣的分離不僅具有現(xiàn)代司法專業(yè)化分工的優(yōu)勢(shì)，更重要的是它保障了當(dāng)事人在一些法律基本程序問(wèn)題上的聽(tīng)審權(quán)。但立法在改變立案程序的同時(shí)必須確定法院主管民事糾紛的范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

　　建立有條件的三審制

　　江偉告訴記者，我國(guó)目前實(shí)行的司法制度是四級(jí)（初級(jí)法院、中級(jí)法院、高級(jí)法院和最高法院四級(jí)）兩審（一審和二審）終審制。大量案件的審理在中級(jí)法院即告終止。由于終審法院級(jí)別低，往往難以擺脫地方保護(hù)主義的困擾。同時(shí)，由于審級(jí)較低，一些案件的審判質(zhì)量也難以保證。為彌補(bǔ)兩審終審制在審級(jí)方面的先天缺陷，審判監(jiān)督程序被頻繁啟動(dòng)，導(dǎo)致“終審不終、再審無(wú)限”，不僅使法院不堪訟累之苦，而且動(dòng)搖了法院和法律的權(quán)威性，兩審終審制也名存實(shí)亡。

　　而且，在司法實(shí)踐中，法院經(jīng)常碰到法律沖突問(wèn)題，不同的法律規(guī)定有沖突，地方法規(guī)與法律有沖突，甚至還有下位法違反和修改上違法的情況。因此，此次建議稿突破性地設(shè)計(jì)了三審的程序，提出如果認(rèn)為第二審判決違反法律的，可以向上一級(jí)人民法院提起上訴。雙方當(dāng)事人同意的，可以越級(jí)直接提起第三審上訴。第三審法院不是高級(jí)法院就是最高人民法院，其審判級(jí)別較高，更有能力統(tǒng)管全局，詮釋法律。違反法律包括，不適用實(shí)體法律或者適用實(shí)體法律不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)回避的法官參與裁判，判決未記載理由，或者理由相互矛盾等情形。

　　江偉強(qiáng)調(diào)，這一程序是有條件的三審制，是“法律審”，不是“事實(shí)審”，不能理解成“二審終審制改為三審終審制”，它是在法律“有問(wèn)題”時(shí)，即法律規(guī)定相互發(fā)生沖突時(shí)，才由級(jí)別比較高的法院來(lái)對(duì)法律的沖突進(jìn)行處理，以達(dá)到統(tǒng)一法律適用的目的。

　　傅郁林說(shuō)，目前建立三審程序的呼聲很高，然而一種錯(cuò)誤的概念認(rèn)為三審程序可以取代再審程序。正確的思路是，建立三審程序的目的是使得整個(gè)司法結(jié)構(gòu)在技術(shù)上安排更合理，從而優(yōu)化二審程序并強(qiáng)化一審程序功能，從根本上減少司法錯(cuò)誤，進(jìn)而減少尋求再審的需要，同時(shí)從根本上增加司法信用和司法權(quán)威，最終從根本上減少對(duì)尋求再審的刺激，而不是替代再審程序。“審級(jí)制度即使設(shè)定得完美無(wú)缺，在實(shí)踐中也難以保證不出錯(cuò)案，所以必須要有審判監(jiān)督程序。但在設(shè)計(jì)思路上，再審程序應(yīng)當(dāng)成為極端例外（發(fā)生火災(zāi)）情況下才能啟用的消防通道，而不是日常通行的普通救濟(jì)渠道，因此應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制再審程序的適用條件�！�

　　建立公益訴訟制度

　　此次修改稿中的一大亮點(diǎn)是設(shè)立了公益訴訟程序。專家建議稿提出，在受害人沒(méi)有提起訴訟或者很難確定受害人的情況下，人民檢察院、其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)的職工為維護(hù)公共利益，可以對(duì)實(shí)施侵害人提起禁止侵權(quán)、賠償受害人損害的民事訴訟。

　　江偉說(shuō)，目前社會(huì)上出現(xiàn)了一些個(gè)人自發(fā)為維護(hù)不特定多數(shù)人利益而提起的公益訴訟，例如一些公民個(gè)人訴有關(guān)部委案，由于個(gè)體力量單薄，往往難以勝訴。在這類訴訟中，往往沒(méi)有直接、明確的受害人，它是一種分散性的權(quán)利。我國(guó)現(xiàn)行法律沒(méi)有關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，又由于《民事訴訟法》第108條中規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”。因此，大量公益訴訟都以敗訴告終——盡管被告的行為可能侵害了公共利益，但因公共利益并非個(gè)人利益，按法律規(guī)定普通公民無(wú)權(quán)起訴。于是，在多數(shù)人的利益受到侵害時(shí)，不能對(duì)公共利益提供充分的保障。這嚴(yán)重影響了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，放縱了違法犯罪行為。為了充分保護(hù)社會(huì)公共利益，建議稿里專門增加了公益訴訟制度一章，將民事訴訟法中原有的支持起訴制度改造為公益訴訟制度。

　　建議稿專門將國(guó)有資產(chǎn)流失列為“受害人沒(méi)有提起訴訟”的公益訴訟。國(guó)有資產(chǎn)流失案件由于權(quán)利的享有者和權(quán)利的行使者分離，作為權(quán)利享有者的“國(guó)家”無(wú)法具體地行使訴訟權(quán)利。建議稿還規(guī)定，任何人對(duì)公益訴訟案件的審理都可提供材料和意見(jiàn)，人民法院不得拒絕。該規(guī)定明顯擴(kuò)大了公益訴訟的社會(huì)影響，滿足了公眾參與國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)利。

　　在建立公益訴訟的問(wèn)題上，學(xué)者們也基本上達(dá)成了共識(shí)，即認(rèn)為針對(duì)公益訴訟的特點(diǎn)（沒(méi)有利害關(guān)系人），應(yīng)單列程序加以規(guī)定，但對(duì)于環(huán)境污染問(wèn)題，以及向市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中對(duì)于國(guó)家、集體和公共的利益究竟由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管的問(wèn)題，大家普遍認(rèn)為，這一角色應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)，但檢察院的角色要有正確的定位。對(duì)此，也有人指出，國(guó)有資產(chǎn)流失不是公益，而是國(guó)有資產(chǎn)管理部門未能履行責(zé)任的問(wèn)題，因此，主張公益訴訟不能濫用，應(yīng)僅限于環(huán)境污染等公害案件。

　　許多與會(huì)學(xué)者認(rèn)為，民事訴訟法應(yīng)避免部門立法，不應(yīng)將民訴法作為法院的一個(gè)操作規(guī)程交給法院來(lái)制定，民訴法涉及了廣泛的利益，至少應(yīng)有法官、學(xué)者和律師三方參加。傅郁林提出，目前在修改民事訴訟法的過(guò)程中，忽略了一個(gè)很大的群體——律師，由于律師對(duì)當(dāng)事人有深切的了解，當(dāng)事人在程序中的具體困境也只有律師體會(huì)最深，吸收律師參與立法討論，可以傳達(dá)當(dāng)事人的主張與呼聲。她建議律協(xié)參加此次立法修改的進(jìn)程，這樣才能保證修改后的法律對(duì)當(dāng)事人最有利。

　　傅郁林最后說(shuō)，民事訴訟法的修改具有緊迫性，應(yīng)當(dāng)早點(diǎn)立項(xiàng)和著手準(zhǔn)備，但法律的出臺(tái)卻不宜操之過(guò)急，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分準(zhǔn)備和論證，以保證一部新法律的成熟性與權(quán)威性。

責(zé)任編輯：林彥婷