????3月3日晚上8點，住在北京友誼賓館的全國政協(xié)委員們趁著晚餐后的閑暇，都到室外散步了，年近七旬的全國政協(xié)社會和法制委員會(下稱社法委)主任張福森卻獨自一個人坐在房間里，對一份調(diào)研報告反復(fù)斟酌，修改補充。

????這是一份近日將在全國政協(xié)大會上公布的調(diào)研報告，題為《積極推進(jìn)法官、檢察官及其輔助人員分類管理改革，促進(jìn)嚴(yán)格公正文明廉潔的司法隊伍建設(shè)》。這份調(diào)研報告指出，法官、檢察官隊伍建設(shè)存在四大突出問題：準(zhǔn)入制度不夠健全；人力資源配置不盡科學(xué)；職業(yè)保障機制不夠完善；培訓(xùn)、考核、監(jiān)督機制缺乏力度。報告建議，對法官、檢察官實行分類管理，逐級遴選。

????調(diào)研中形成觀點

????“對法官、檢察官實行分類管理，逐級遴選，開始并沒有這個觀點?！睆埜Ｉ魅翁拐\地對記者說。

????最早在2008年4月初，社法委第一次全體會議上，委員們列出的8個調(diào)研題目，并沒有這一項。其中一個有點相關(guān)的調(diào)研題目是法律職業(yè)隊伍建設(shè)。

????2008年6月，由來自法院、檢察院、司法行政機關(guān)及其他方面的社法委員組成了“研究法律職業(yè)者的隊伍建設(shè)問題”調(diào)研組，由張福森主任帶隊到全國調(diào)研。每到一地，從上至下，召開不同種類的座談會，有專門請法院或檢察院人員參加的座談，有法院、檢察院和司法局三家共同參加的座談會。會上聽到了不同層次的聲音，搜集了真實完整的材料。

????調(diào)研長達(dá)半年，當(dāng)年11月結(jié)束。調(diào)研組橫向跑了江蘇、遼寧、內(nèi)蒙古3個省區(qū)，縱向從最高法、最高檢一桿子插到縣里。

????“在調(diào)研的過程中，調(diào)研組既看到了這幾年法官、檢察官隊伍取得的成績，更清楚地看到現(xiàn)在這支隊伍建設(shè)存在的四大突出問題?！睆埜Ｉ魅握f。

????兩院隊伍四大問題

????調(diào)研報告指出，法官、檢察官準(zhǔn)入制度不夠健全。目前，法院和檢察院補充工作人員的主要渠道是招錄普通高校應(yīng)屆畢業(yè)生和接收軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部。招收應(yīng)屆畢業(yè)生，主要按照招錄國家公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行，沒有統(tǒng)一的符合司法工作特點的招錄標(biāo)準(zhǔn)。如沒有規(guī)定必須具有法律職業(yè)資格，招錄工作主要是由地方人事部門負(fù)責(zé)，法院、檢察院沒有完全的進(jìn)人自主權(quán)。招錄進(jìn)法院、檢察院的人員有相當(dāng)一部分長期通不過國家司法考試，不具備法官、檢察官資格，不能擔(dān)任法官、檢察官，只能從事業(yè)務(wù)輔助或行政后勤等工作。他們占用了法院、檢察院的政法專項編制，導(dǎo)致法院、檢察院進(jìn)人困難，造成一線辦案人員嚴(yán)重短缺。

????其次，法官、檢察官人力資源配置不盡科學(xué)。據(jù)2008年4月統(tǒng)計，全國檢察機關(guān)留編不分的有9452名政法專項編制，空編不用的有2430個院、共17511名政法專項編制，編制混用的共有4927人。

????2003年以來，江蘇省檢察機關(guān)辦理審查批捕、公訴案件每年的增幅都在10%左右。北京市檢察機關(guān)2002年至2007年審查批捕案件增加了29%，審查起訴案件增加了25.7%，而編制僅增加了0.4%。

????法院系統(tǒng)工作量大幅度增加與編制資源整體緊張之間的矛盾也比較突出。2007年，全國法院共審結(jié)各類案件842.6萬件，比1995年上升了35.61%，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)案件增加數(shù)量更加迅猛，但是法官編制與1995年相比沒有太大調(diào)整。北京朝陽區(qū)、海淀區(qū)法院年度收結(jié)案都超過5萬件，法官均不足200名。法官常年超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，身心狀況堪憂。

????第三，法官、檢察官職業(yè)保障機制不夠完善。

????法官、檢察官職級比例相對于同級黨政機關(guān)公務(wù)員普遍較低。由于沒有實行單獨職務(wù)序列，法官、檢察官職級比例政策受公務(wù)員法調(diào)整，但現(xiàn)有的公務(wù)員的職級比例政策并不符合法院、檢察院實際。

????法官、檢察官職業(yè)素質(zhì)要求、任職條件要求明顯高于普通公務(wù)員，但工資福利及職務(wù)保障卻和公務(wù)員一樣，高要求與低保障矛盾突出。雖然法官、檢察官津貼已經(jīng)落實，但占工資收入比例極低，而工資又與普通公務(wù)員一樣跟職級掛鉤，如果行政職級晉升緩慢，便會直接影響他們的工資福利。

????很多地方在機構(gòu)改革及人事調(diào)整中，在任職年齡上對法官、檢察官與其他行政機關(guān)工作人員一樣采取“一刀切”政策，致使一大批年齡在50歲左右、年富力強、理論和實踐經(jīng)驗豐富的優(yōu)秀法官、檢察官提前離崗或變相退休，造成了人力資源的巨大損失。

????第四，法官、檢察官骨干人才流失和人員老化現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，1998年至2002年，全國法院流失近2萬人，其中法官(包括助審員)約1.5萬人。遼寧省基層法院6206名法官中，35歲以下共有561人，僅占基層法官總數(shù)的9.04%。內(nèi)蒙古自治區(qū)基層檢察院檢察官平均年齡44.4歲，其中35歲以下的只占8.14%。

????分類管理自成序列

????張福森主任說，經(jīng)過認(rèn)真分析，調(diào)研組認(rèn)為要徹底解決上述問題，需要打破法院、檢察院目前單一的行政管理體制，在法院、檢察院內(nèi)部實行法官、檢察官及輔助人員分類管理和逐級選拔制度。

????調(diào)研報告提出將法檢系統(tǒng)內(nèi)部人員按分工劃分為法官(檢察官)、輔助人員、行政人員三大類，按照審判或檢察工作需求、工作內(nèi)容、工作量大小、能力要求等指標(biāo)定編、定崗、定責(zé)、定比例，因事設(shè)職，實行不同的準(zhǔn)入制度，制定不同的考核制度和職務(wù)職級晉升辦法，確定不同的工資福利待遇和退休、離職條件。對法官、檢察官實行不同于普通公務(wù)員、符合司法工作規(guī)律和法律職業(yè)特點的單獨序列管理制度。

????其重點內(nèi)容則是將法官、檢察官的管理與行政職級職務(wù)脫鉤，工資、福利、考核、晉升、激勵、懲戒、退出等與法官法、檢察官法規(guī)定的等級相關(guān)聯(lián)，并完善法官、檢察官逐級遴選程序，拓寬來源渠道，適當(dāng)延長法官、檢察官退休年齡。在當(dāng)前分類管理改革不能一步到位的情況下，可考慮參照警察管理辦法，對法官、檢察官實行單獨序列管理，提高職務(wù)津貼標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動法官、檢察官的工作積極性。

????在張福森主任看來，實行法官、檢察官及輔助人員分類管理改革，有利于加快高素質(zhì)、專業(yè)化法官、檢察官隊伍建設(shè)，有利于整合司法人才資源，提高司法工作效率，有利于促進(jìn)法官、檢察官選任、培訓(xùn)、考核、職業(yè)保障等管理機制建設(shè)。

????為此，調(diào)研報告建議，“中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組組織中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院、中組部、人力資源和社會保障部、中編辦等單位共同研究法官、檢察官及其輔助人員分類管理問題，拿出具體方案，并在人員分類管理的基礎(chǔ)上進(jìn)一步研究法官、檢察官的職業(yè)保障問題?！?/p>

????分類管理分步試行

????對這一建議，中國政法大學(xué)教授、全國律協(xié)刑事委員會副主任顧永忠的評價是：“很重要?！?/p>

????顧永忠認(rèn)為，這么多年來一直把法官和檢察官當(dāng)成普通公務(wù)員來管理，并不符合憲法以及《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》和《法官法》、《檢察官法》對法官、檢察官的定位。其次，這樣做是不公平的。比如說現(xiàn)在要進(jìn)入法院和檢察院，在參加完被譽為“中國第一考”的司法考試之后，還要經(jīng)過一個公務(wù)員考試。這兩個入門考試和其他行政機關(guān)公務(wù)員入門相比，要高得多嚴(yán)得多，要付出更多的代價?？蛇M(jìn)入以后，是同樣的地位和待遇，顯然不公平。司法機關(guān)是依法獨立審判，依法獨立檢察，而行政機關(guān)是下級服從上級，這顯然不適合司法機關(guān)特殊性的要求，所以我們才采取了一府兩院的體制。但我們在對人的管理上，卻又把它混為一談。這樣就造成了法院和檢察院在很大程度上要受到同級行政機關(guān)的制約，使我們在執(zhí)法的活動中地方保護(hù)主義頻現(xiàn)。

????“如果在分類管理的基礎(chǔ)上，再實行條條管理，上級法院和檢察院工作人員由下級選拔產(chǎn)生，這樣既維護(hù)了它的獨立性，又可以在一定程度上削弱地方保護(hù)主義的干預(yù)，當(dāng)然更好?！鳖櫽乐艺f。

????對此建議，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授何家弘同樣拍手叫好：“這樣分類管理有了制度上的保障，在任職和晉升上不受公務(wù)員制度的約束，可以使他們更好地履行職權(quán)，更有權(quán)威和可信度。至于從上到下遴選法官、檢察官，有好處，但操作起來難度大?！?/p>

????似乎正因為考慮到這一點，政協(xié)社法委的這份調(diào)研報告的最后建議，實行不同的管理體制，可以考慮在部分地區(qū)進(jìn)行試點，積累和總結(jié)經(jīng)驗后，制定統(tǒng)一的實施辦法在全國逐步推開。(記者 韋文潔)