無人島資源豐富引利益爭斗 青島試水綜合治理

????編者按 無人島，顧名思義是沒有人類活動的島嶼。然而，近年來，隨著海島資源非法開采的日益加劇，這些“無人島”不再“無人”，并隨之出現(xiàn)了社會管理和法治管理的真空，民事糾紛不斷，治安刑事案件時(shí)有發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，山東海域分布著大小456個(gè)海島，其中所謂的“無人島”達(dá)280多個(gè)。

????今年3月1日，《中華人民共和國海島保護(hù)法》正式實(shí)施。如何有效整合現(xiàn)有的海上執(zhí)法力量，讓這部法律在茫茫大海中得以貫

????近日，青島市綜治辦、青島市公安局等9家單位聯(lián)合下發(fā)《青島市海上治安綜合治理暫行辦法》，首次試水海上綜治模式。日前，《法制日報(bào)》記者走訪了多個(gè)“無人島”，試圖探訪海上綜治模式如何變“群龍鬧?！睘椤叭糊堉魏！?。法制日報(bào)記者 余東明 法制日報(bào)實(shí)習(xí)生 張秀振

????5月5日下午，山東省海警二支隊(duì)的會議室里氣氛異常熱烈，來自青島市公安、海關(guān)、海事、漁業(yè)等9家單位及青島市沿海十個(gè)區(qū)(市)綜治辦的負(fù)責(zé)人在這里齊聚一堂，召開了一次海上治安綜合治理聯(lián)席(擴(kuò)大)會議，互相交流海上管理的經(jīng)驗(yàn)和問題，共同研究治理對策。

????這樣的海上綜治聯(lián)席會議源于今年年初青島市綜治辦等9家單位聯(lián)合下發(fā)的一份文件———《青島市海上治安綜合治理暫行辦法》。該文件按照“分工負(fù)責(zé)，通力配合”的原則，建立了海上治安綜合治理模式，要求各單位間職權(quán)明確，信息互通，協(xié)同作戰(zhàn)。由此，青島海上治安綜合治理模式首次浮出水面。

????“要保證海上各項(xiàng)管理的到位，良好的治安秩序是關(guān)鍵?！鼻鄭u市委政法委常務(wù)副書記王延球認(rèn)為，通過科學(xué)整合海上執(zhí)法力量，擺脫過去各自為戰(zhàn)的管理混亂局面，形成海上管理部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，能有效增強(qiáng)海上治安管理合力。

????“島主”一手遮天

????執(zhí)法部門單兵作戰(zhàn)力不從心

????目前，公安海警是海上治安管理的主要執(zhí)法力量。而青島海域的治安管理任務(wù)主要由山東省海警二支隊(duì)擔(dān)負(fù)。多年來，隨著海上經(jīng)營活動的日益增多、海上治安形勢的日益嚴(yán)峻，這支相對單一的執(zhí)法力量頗感力不從心。

????“警力少，登島難，駐島更難！這是海上執(zhí)法最大的瓶頸?！焙＞ш?duì)政治處干事卞祥福向《法制日報(bào)》記者介紹道，許多海島地形復(fù)雜，暗礁環(huán)繞，執(zhí)法人員面臨警力不足和裝備落后的局限，海上執(zhí)法一度感到勢單力薄。

????據(jù)了解，山東省海警二支隊(duì)目前承擔(dān)著青島海域59個(gè)無人海島的治安管理任務(wù)。這些海島大多盛產(chǎn)稀有藥材，周邊生長了大量海參、鮑魚等名貴海產(chǎn)。一直以來，由于缺乏規(guī)范的管理，許多海島都不同程度有過被恣意開采、隨意養(yǎng)殖等野蠻開發(fā)問題。由于海上土地、自然資源權(quán)屬劃分模糊，海島經(jīng)常被沿海一些居民占用，甚至?xí)灰恍┥矸荼尘安幻鞯纳鐣e雜人員取得“控制權(quán)”，爭搶資源導(dǎo)致的各類糾紛事件和案件沖突時(shí)有發(fā)生。因海島交通不便，一些案件發(fā)生后受害人無法及時(shí)報(bào)警，執(zhí)法人員在辦理案件中也面臨難以偵查取證等問題。

????近日，《法制日報(bào)》記者隨海警官兵來到了距陸地11.5公里的大公島。登島后，記者發(fā)現(xiàn)，島上植被茂盛，鳥類繁多，懸崖峭壁環(huán)繞，巖縫洞穴密布。海警官兵告訴記者，大公島周圍蘊(yùn)藏著豐富的漁業(yè)資源。一些不法分子為獲取利益，曾攜帶刀槍弩等管制物品恐嚇?biāo)?，島上治安一度陰云密布。

????“他們有恃無恐，儼然‘島主’模樣，動輒對他人暴力相加，受害人因靠島謀生，多數(shù)都會選擇忍氣吞聲?！焙＞俦嬖V記者，青島舉辦奧帆賽前夕，他們就曾在此島上抓獲一名非法攜帶管制槍支的犯罪嫌疑人。

????記者還了解到，在距海岸線較遠(yuǎn)的千里巖島上，也曾發(fā)生過類似被不法分子“一手遮天”的情況。為占用資源，劉某經(jīng)常手持砍刀、身背獵槍和仿真槍在島上“巡邏”，還在酒后毆打了島上航標(biāo)站管理員等多名群眾，后劉某因?qū)め呑淌潞头欠ǔ钟袠屩ё锸艿綉吞帯?/p>

????“違法犯罪只是海島存在問題的表象，它的真正癥結(jié)在于資源的無序開發(fā)和利益的你爭我奪?！被貞涍^去，海警二支隊(duì)政委許瑞海感慨頗多。

????記者了解到，當(dāng)前國家賦予海警的職權(quán)是對海島引發(fā)的治安問題進(jìn)行處理，但在許多違法犯罪現(xiàn)象的背后，都普遍存在對海島資源爭搶的矛盾，解決這些問題要涉及到海洋、漁業(yè)等多個(gè)部門。而多年來，海上職能部門較多，分工不夠明確，各職能部門單打獨(dú)斗，而且一些執(zhí)法部門力量薄弱、裝備匱乏，很難形成對海島破壞勢力的打擊合力。

????利益爭斗致治安嚴(yán)峻

????“九龍”海上綜治遏制無序開發(fā)

????據(jù)了解，早在2008年，青島市就頒布了名為《青島市無居民海島管理?xiàng)l例》的地方性法規(guī)。奧運(yùn)會帆船賽前夕，青島市還組織多家涉海單位對青島海域的所有海島進(jìn)行了清理整治。整治行動之后，海島的治安形勢好轉(zhuǎn)了一陣子。但時(shí)間一長，治安問題又“舊病復(fù)發(fā)”，無法從根本上鏟除各類隱患存在的土壤。

????至此，青島市得出了一個(gè)結(jié)論：僅僅依賴于頒布幾套法律法規(guī)或開展治安清理整治行動來實(shí)現(xiàn)對海島的長效管理，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

????2009年5月末，山東省海警二支隊(duì)接手了一起海上漁事糾紛案件。當(dāng)事人楊某在海上作業(yè)時(shí)誤入徐某布網(wǎng)區(qū)域，不慎將網(wǎng)具破壞。雙方言語不當(dāng)導(dǎo)致矛盾升級，徐某帶領(lǐng)十余名作業(yè)工人強(qiáng)行扣押了楊某船上的電臺、雷達(dá)、漁具等物品，最終演變成了一起19人參與的海上群體性案件。

????案發(fā)后，海警二支隊(duì)成立了專案組，同時(shí)協(xié)調(diào)青島市公安局等4部門成立了多元化矛盾聯(lián)調(diào)小組。多家單位各司其職，摸清矛盾內(nèi)因，積極協(xié)調(diào)雙方。經(jīng)過近一個(gè)月的耐心工作，徐某最終歸還了所有物品，并向楊某賠償了經(jīng)濟(jì)損失，一場海上糾紛案被妥善化解。

????“從這起案件中，我們嘗到了用綜合治理的方法解決海上治安問題的甜頭?！痹S瑞海說。

????“當(dāng)時(shí)，青島市正在加快推進(jìn)社會治安綜合治理制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)?！鼻鄭u市綜治辦副主任沙秉忠告訴《法制日報(bào)》記者。在他的辦公室里，記者看到了這份《青島市海上治安綜合治理暫行辦法》。文件細(xì)化了各單位在海上管理的職責(zé)，如海洋局負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)和海島使用的監(jiān)管，查處違法鋪設(shè)海底電纜管道、海洋廢棄物傾倒等行為；漁業(yè)局負(fù)責(zé)保護(hù)漁民的合法權(quán)益和維護(hù)生產(chǎn)作業(yè)秩序，查處非法占用海域、海島、海洋自然保護(hù)區(qū)和非法捕撈等行為；海事局依法加強(qiáng)海上交通安全監(jiān)管，調(diào)查處置海上交通事故等等。

????文件規(guī)定，山東省海警二支隊(duì)作為海上執(zhí)法的主力軍，采取聯(lián)合執(zhí)法的形式，全力配合各涉海單位的執(zhí)法活動，震懾不法分子，嚴(yán)厲打擊暴力抗法。

????“治安問題的背后隱藏著利益斗爭，一味藥方解決不了整體病癥。”沙秉忠說，綜治模式無疑是一劑良藥。各職能部門協(xié)調(diào)配合，多管齊下，徹底遏制海島的無序開發(fā)，才是解決海島管理問題的治本之策。

????長效之路還有多遠(yuǎn)

????海上綜治需相關(guān)部門長期磨合

????負(fù)責(zé)起草文件的青島市委政法委研究室副主任王金明告訴《法制日報(bào)》記者，為保證海上綜治工作的全面落實(shí)，青島市還專門成立了海上治安綜合治理聯(lián)席會議辦公室，每半年組織涉海單位召開一次會議，遇有重大情況隨時(shí)召集開會，共同研究處理海上管理事務(wù)；各涉海單位指定了辦公室聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)日常海上管理工作的協(xié)調(diào)。

????同時(shí)，青島市還將海上治安綜治工作納入了對各部門的日常綜合考評機(jī)制，規(guī)定下屬的10個(gè)沿海區(qū)(市)級綜治辦負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)本轄區(qū)涉海部門開展管理，形成組織嚴(yán)密、制度規(guī)范、通力配合的海上管理工作機(jī)制。

????“其實(shí)這份文件還只是懸在半空?！睂τ跁盒修k法，沙秉忠并不諱言，由于各單位職責(zé)分工不同，執(zhí)法人員能力差異，各單位之間還需要長期的相互磨合才能真正達(dá)到有力的配合。

????《中華人民共和國海島保護(hù)法》已正式實(shí)施，法律明確規(guī)定，無居民海島歸國家所有。據(jù)了解，青島市正在進(jìn)一步規(guī)范海島的保護(hù)與利用，從實(shí)踐中摸索符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的貫徹方法，使法律的落實(shí)能夠水土相服。

????“只要大家的方向一致，目標(biāo)只會越來越近?！鄙潮覉?jiān)信，海島需要合理開發(fā)，更需要有力保護(hù)，只要各涉海單位找準(zhǔn)并解決好海島存在的內(nèi)在問題，理清思路，從源頭上進(jìn)行清理整治，外部問題也自然會迎刃而解，海島的治安形勢必將會日趨穩(wěn)定。法制日報(bào)青島5月5日電