三江源：生態(tài)補(bǔ)償如何破題

美麗的三江源（資料圖片）

陳昌智（右二）率民建中央調(diào)研組在青海考察。 　　何曉軍攝

　　青海三江源，是長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，被譽(yù)為“中華水塔”。在這個(gè)中國最重要的水資源涵養(yǎng)地和生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)補(bǔ)償該如何進(jìn)行，錢從哪里來，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)怎么定，錢發(fā)下去又該如何監(jiān)管……不久前，民建中央組織調(diào)研組，由主席陳昌智帶隊(duì)，就這一系列有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯栴}進(jìn)行了考察。

　　生態(tài)補(bǔ)償勢在必行

　　在三江源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，時(shí)刻面臨著生態(tài)與環(huán)境的挑戰(zhàn)，既要保護(hù)三江源地區(qū)的生態(tài)，保障“中華水塔”的水源，又要依靠資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，這始終是一個(gè)矛盾。

　　7月17日，三江源區(qū)生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估研究報(bào)告會(huì)在北京舉行。會(huì)上提供的報(bào)告認(rèn)為，三江源區(qū)生態(tài)系統(tǒng)可提供的直接使用價(jià)值約為71693.5億元，三江源區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的間接使用價(jià)值為32290.575億元。三江源區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能每年的非使用價(jià)值總值為453.06億元。

　　令人遺憾的是，近年來，由于超載放牧、盲目采挖、盜獵等不合理的開發(fā)利用以及全球氣候變化等諸多因素的綜合影響，三江源區(qū)草地生態(tài)系統(tǒng)退化、高寒濕地萎縮、生物多樣性銳減等生態(tài)環(huán)境危機(jī)不斷加劇，人口、資源、環(huán)境與發(fā)展之間的矛盾日益尖銳，不僅嚴(yán)重制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，而且危及到了中下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境乃至全國的生態(tài)安全。

　　事實(shí)上，為了保證長江、黃河的水質(zhì)和流量，作為上游地區(qū)，青海已付出了高昂的代價(jià)。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，僅三江源地區(qū)禁伐和休牧，青海每年損失的林業(yè)和牧業(yè)收入就以數(shù)十億元計(jì)。

　　所幸，近年來，隨著中國政府和民眾環(huán)境意識(shí)的不斷增強(qiáng)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟钜训玫綇V泛認(rèn)可。許多學(xué)者和專家都提出了在三江源區(qū)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)環(huán)境問題中產(chǎn)生的損失予以補(bǔ)償。

　　專家認(rèn)為，由于三江源生態(tài)保護(hù)所需成本巨大，當(dāng)?shù)卣疅o力承擔(dān)，只有建立完善的生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制，才能從根本上遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。

　　“上游犧牲開發(fā)保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，才使下游獲得安全清潔的水。因此，不對(duì)上游進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，很難取得平衡發(fā)展?！焙戏使I(yè)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師、安徽省生態(tài)工程技術(shù)研究中心主任汪家權(quán)在參加民建中央調(diào)研組赴青海考察后說。

　　記者了解到，在三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程啟動(dòng)之初，中國政府便對(duì)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)者在經(jīng)濟(jì)上給予了一定補(bǔ)償。截至目前，國家累計(jì)下達(dá)三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)資金40億元，目前已完成投資34億多元。但這些補(bǔ)償與三江源區(qū)放棄發(fā)展經(jīng)濟(jì)的成本相比，差距很大。而牽涉面極為廣泛的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制如何建立，如何確立下游生態(tài)受益地區(qū)對(duì)上游生態(tài)保護(hù)建設(shè)地區(qū)的補(bǔ)償，至今尚無定論。

　　去年5月，青海省政府向國務(wù)院上報(bào)了《三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)總體方案》，目前，國家發(fā)改委已完成《總體方案》修編，正在征求各部門意見。與此同時(shí)，青海省加快組織編制完成的《三江源地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制總體實(shí)施方案》及《三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施辦法》，已于今年7月上旬上報(bào)至財(cái)政部。

　　民建中央主席陳昌智在對(duì)三江源生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行實(shí)地考察后表示，盡快建立健全三江源自然保護(hù)區(qū)的各項(xiàng)保護(hù)工作和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制意義重大，是一件關(guān)系全國生態(tài)安全的大事。他同時(shí)表示，民建中央將繼續(xù)支持青海省在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)保護(hù)等方面開展的工作，為三江源生態(tài)保護(hù)建言出力。

　　補(bǔ)償范圍如何定

　　如果實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，范圍該如何界定？三江源地區(qū)有哪些方面的付出應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償呢？

　　民建中央調(diào)研組認(rèn)為，在三江源地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償主要應(yīng)當(dāng)包括三大方面：

　　一是對(duì)農(nóng)牧民生活的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)保證當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏疁?zhǔn)不低于別的地方。

　　比如實(shí)施草場禁牧后，牧民的生產(chǎn)收益大幅度下降，日常生活燃料由自產(chǎn)變?yōu)橘徺I，生活費(fèi)支出增大。國家現(xiàn)行政策對(duì)牧民僅給予5.5斤飼料糧補(bǔ)貼，折合現(xiàn)金2.48元，無生活費(fèi)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼缺項(xiàng)且標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。再如，在三江源區(qū)生態(tài)移民安置工程中，國家人均補(bǔ)貼8000元。由于工程中水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施及牧民住宅建設(shè)的基礎(chǔ)材料運(yùn)輸線長，建設(shè)成本高，實(shí)際發(fā)生的工程費(fèi)用為人均1.5萬元，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。此外，牧民從草場上遷出到城鎮(zhèn)居住，醫(yī)院、學(xué)校等一系列配套設(shè)施的建設(shè)，不僅要進(jìn)行補(bǔ)償，還應(yīng)當(dāng)保證標(biāo)準(zhǔn)不低于其它地區(qū)居民。

　　二是生態(tài)平衡的維護(hù)和修復(fù)需要補(bǔ)償。目前，國家對(duì)三江源156萬畝重點(diǎn)公益林管護(hù)費(fèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是每年5元/畝，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)量遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需要。此外，三江源還有2743.5萬畝灌木林和疏林地尚需納入國家補(bǔ)償范圍之內(nèi)?！叭吹貐^(qū)的生態(tài)環(huán)境極其脆弱，光是維護(hù)目前的生態(tài)平衡不進(jìn)一步惡化，就需相當(dāng)大的資金投入，如要進(jìn)行修復(fù)，更需要長時(shí)間、大資金量的投入?！蓖艏覚?quán)說。

　　三是因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展所失去的眾多機(jī)會(huì)成本需要補(bǔ)償。三江源為保護(hù)生態(tài)環(huán)境限制了不少產(chǎn)業(yè)發(fā)展，影響了地方財(cái)政收入和農(nóng)牧民收入。三江源已查明礦產(chǎn)價(jià)值在3626億元以上，還有一些沒有參加計(jì)算的礦產(chǎn)如水晶、灰?guī)r、礦泉水、地下熱水等。由于禁止開發(fā)和限制開發(fā)，這部分礦產(chǎn)資源價(jià)值即為機(jī)會(huì)成本，同樣需要補(bǔ)償。

　　補(bǔ)償資金怎么籌措

　　作為中國最為重要的生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)區(qū)域，三江源流域生態(tài)補(bǔ)償因其跨度最大、涉及省份最廣，一直成為各方利益膠著的所在。這當(dāng)中，資金如何籌集，是各方爭執(zhí)的焦點(diǎn)之一。

　　汪家權(quán)曾經(jīng)參與新安江地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償研究，他對(duì)此進(jìn)行了一項(xiàng)簡單的描述，那就是一噸清潔未受污染的水，到底具有多少生態(tài)價(jià)值？這水從三江源地區(qū)流出，沿途各省份應(yīng)當(dāng)分別付出多少費(fèi)用？如果其間受到污染，當(dāng)中的懲罰又應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行？再比如，三江源地區(qū)保護(hù)生態(tài)，減少了沙塵暴的發(fā)生頻率，凈化了空氣，這樣的貢獻(xiàn)又值多少錢，別的省份又應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行補(bǔ)償？

　　汪家權(quán)建議，應(yīng)當(dāng)把生態(tài)保護(hù)區(qū)與下游地區(qū)變成一個(gè)系統(tǒng)來考慮，由中下游受益地區(qū)分別向中央政府付出一定費(fèi)用，再由國家向生態(tài)保護(hù)區(qū)發(fā)放?！拔覀円欢ㄒ羞@樣的認(rèn)識(shí)，那就是好的生態(tài)輸出也是一種產(chǎn)品，而中央政府就是這個(gè)好產(chǎn)品的買家，再提供給下游省份。”汪家權(quán)說。

　　在民建中央的專題建議書中，對(duì)于資金的籌措提出了更為具體的建議：應(yīng)建立多元融資機(jī)制，設(shè)立三江源生態(tài)保護(hù)基金和三江源創(chuàng)業(yè)扶持基金，發(fā)行三江源生態(tài)保護(hù)彩票。支持國有銀行在試驗(yàn)區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)銀行加大對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)，特別是中小企業(yè)和農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)等方面的信貸支持力度，建立銀行貸款擔(dān)保、貼息等制度。通過稅收優(yōu)惠、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等方式，積極扶持村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和地方性金融機(jī)構(gòu)健康發(fā)展，鼓勵(lì)將在當(dāng)?shù)匚盏拇婵钪饕糜谥С之?dāng)?shù)匕l(fā)展等。

　　資金監(jiān)管同樣重要

　　還有一個(gè)問題同樣重要，那就是資金籌集并下發(fā)到保護(hù)區(qū)后，如何使用和監(jiān)管？生態(tài)保護(hù)的成效又該如何評(píng)價(jià)？

　　在青海省財(cái)政廳草擬的《三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施辦法》中，專門用一章篇幅，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的使用管理進(jìn)行規(guī)定，其中要求實(shí)行補(bǔ)償資金專戶管理，并建立和實(shí)施三江源生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付績效評(píng)估制度。對(duì)擠占、截留或挪用生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金行為的懲處辦法也作了規(guī)定。

　　《三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償方案研究》中提出，應(yīng)當(dāng)建立三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)部（?。┘?jí)聯(lián)席會(huì)議制度，指定獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)管理資金，每年進(jìn)行目標(biāo)考核，主要包括：資金管理是否科學(xué)安全，補(bǔ)償內(nèi)容和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理，資金發(fā)放是否透明高效，資金使用的預(yù)期效益（包括生態(tài)改善目標(biāo)、公共服務(wù)水平提高目標(biāo)、民生改善目標(biāo)等三方面）是否實(shí)現(xiàn)。

　　“相關(guān)利益主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律確定很重要。生活在三江源地區(qū)的人民，天然地對(duì)保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境負(fù)有義務(wù)，而下游省份在有義務(wù)付出的同時(shí)，同樣也有權(quán)利了解保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)進(jìn)展情況，并對(duì)此開展監(jiān)管，這是保證生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可持續(xù)進(jìn)行的重要方面。”汪家權(quán)說。