中國(guó)沿海盜采砂現(xiàn)象猖獗 引嚴(yán)重生態(tài)災(zāi)難(圖)

????2010年10月27日，黃島開發(fā)區(qū)舉行“打擊盜采海砂還砂入海儀式”，將查獲的兩萬余立方海砂返還到被盜海域。楊同玉攝

????如果不是一場(chǎng)場(chǎng)“人禍”，這種產(chǎn)于海中，單個(gè)顆粒為0.063毫米以上，成分、外觀與普通河砂并無二致的砂石，仍沉睡在公眾的視野之外。

????這種近海砂礦資源（簡(jiǎn)稱“海砂”）在我國(guó)分布廣泛，儲(chǔ)量巨大，是僅次于陸架石油和天然氣資源、位居第二的海洋礦產(chǎn)資源。特別是陸架地區(qū)分布廣泛的建筑用砂礦資源潛力巨大，具有資源利用的現(xiàn)實(shí)可能性。

????自上世紀(jì)80年代初伊始，伴隨海砂廣泛的建筑用途逐步被知曉、發(fā)掘，海砂被盜采、濫采的厄運(yùn)便如影隨形，時(shí)至今日，仍有日益猖獗之勢(shì)。

????猖獗的盜砂引發(fā)生態(tài)災(zāi)難

????“上世紀(jì)80年代之前，國(guó)人對(duì)海砂的認(rèn)識(shí)近乎一片空白，而當(dāng)時(shí)英國(guó)、美國(guó)、加拿大、日本等國(guó)開發(fā)利用海砂已有幾十年的歷史。”中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局青島海洋地質(zhì)所副研究員原曉軍向中國(guó)青年報(bào)記者介紹。他和他的團(tuán)隊(duì)自2002年起便開始實(shí)施“中國(guó)近海海砂及相關(guān)資源潛力調(diào)查”項(xiàng)目調(diào)查研究工作。

????在我國(guó)，第一次采砂熱開始于上世紀(jì)80年代末90年代初，起初只是開發(fā)濱岸帶或潮間帶的海砂資源。從上世紀(jì)90年代中期開始，國(guó)外海上大型工程的興建（如海上機(jī)場(chǎng)、游樂園）需要大量海砂，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需砂量也非常巨大。與此同時(shí)，陸地砂礦開采引起耕地、水源地、植被破壞所帶來的環(huán)境效應(yīng)也越來越嚴(yán)重，陸地砂源逐漸減少?！皣?guó)內(nèi)外雙重因素的刺激下，引發(fā)我國(guó)第二次海砂熱。”原曉軍介紹。

????與人們開發(fā)海砂的熱情相伴而生的，是近乎瘋狂的非法攫取。

????“雖然發(fā)現(xiàn)了一大批有開采價(jià)值的海砂礦床，但由于采礦權(quán)審批程序的嚴(yán)格，真正進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)的為數(shù)寥寥，多數(shù)都在小規(guī)模開采，并且無序的亂采、偷采的占多數(shù)。不僅造成了資源大量浪費(fèi)、國(guó)家稅收巨額流失，而且因此引發(fā)的環(huán)境問題也日益突出，海砂開發(fā)與其他海域使用功能之間的沖突也日益尖銳。”原曉軍說。

????“1994年，當(dāng)時(shí)青島近海二號(hào)錨地的海水深度是7米見砂，到2009年，在海平面30米以下才能見砂。”山東省青島市黃島區(qū)政法委副書記倪建閩可謂十幾年間盜砂惡果的見證者，而令其印象更深的是，二號(hào)錨地這片古沙丘還是國(guó)家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物文昌魚以及面條魚、梭子蟹的自然繁衍區(qū)，隨著海砂被盜采，這些海洋生物的棲息環(huán)境遭嚴(yán)重破壞，數(shù)量急劇下降。

????青島市黃島區(qū)海監(jiān)大隊(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人曾目睹岸邊漁民每船只能打撈七八百斤面條魚、梭子蟹，而在十幾年前，這個(gè)數(shù)字是三四噸。

????上世紀(jì)90年代末，原曉軍曾到山東沿海某村莊勘察，之前據(jù)他了解，該地距離海灘約150米。到現(xiàn)場(chǎng)后，眼前的一幕讓他震驚不已：因盜采海砂嚴(yán)重，海灘已退到不少村民的房屋前，甚至切斷了村里道路，而這一切僅僅發(fā)生在兩年之內(nèi)。

????據(jù)中國(guó)青年報(bào)記者了解，盜挖近岸海砂曾使日照市的局部海岸線后退了100米；上世紀(jì)90年代末，由于濫采海砂致使煙臺(tái)市長(zhǎng)島縣發(fā)生潰堤事故，百余間民房倒塌。

????倪建閩介紹，距離盜采處僅三四海里的金沙灘一向以風(fēng)景獨(dú)好聞名，可謂黃島開發(fā)區(qū)的旅游品牌，而因附近海域盜砂嚴(yán)重，金沙灘的沙子已經(jīng)有減少趨勢(shì)，完整性遭到破壞，這一旅游資源正遭受史無前例的威脅。

????利益鏈究竟有多長(zhǎng)

????“如果不是巨額利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)，盜砂者不可能鋌而走險(xiǎn)?！焙捅I砂者打了多年交道，在倪建閩眼中，這些人是不折不扣的“砂耗子”。據(jù)倪建閩介紹，根據(jù)目前所掌握的情況，盜砂行徑已形成一條完整的利益鏈條。

????“一般每條盜砂船造價(jià)二三百萬元到兩千萬元不等，扣除油費(fèi)、人力成本以及挖掘機(jī)、吸砂泵、吸砂管道等設(shè)備費(fèi)用外，盜采海砂幾乎是零成本的?！蹦呓ㄩ}說。

????那么，令“砂耗子”們趨之若鶩的利潤(rùn)空間究竟有多大？

????青島市黃島區(qū)海監(jiān)大隊(duì)某執(zhí)法人員向本報(bào)記者算了這么一筆賬：目前他們所查獲的最大的盜砂船造價(jià)為2000萬元，船長(zhǎng)將近70米，共有12臺(tái)吸砂泵，兩臺(tái)挖掘機(jī)，船上有13名雇用人員。就是這樣一艘船只，每次能挖3000多立方海砂，兩小時(shí)挖滿，平均每3天盜采一次。如果按照每立方60元售價(jià)計(jì)算，每次可盈利18萬元，一年多就可收回全部成本。

????“當(dāng)然，這并非海砂的最高價(jià)，用于填海造地的中粗砂在天津?yàn)I海新區(qū)的到岸價(jià)甚至已高達(dá)每立方近140元，扣除運(yùn)費(fèi)等成本后，每立方可凈賺數(shù)十元。這就直接促成遼東灣東岸、西岸以及渤海灣南部的萊州、長(zhǎng)島等地的盜采海砂現(xiàn)象異常嚴(yán)重?！痹瓡攒娤蛴浾咄嘎?。

????目前，在青島市黃島區(qū)薛家島輪渡口附近的岸邊停泊著4艘被查獲的盜砂船。在現(xiàn)場(chǎng)，記者看到每艘船雖大小不一，但吸砂泵、挖掘機(jī)等設(shè)備一應(yīng)俱全。這些船都是在吸砂時(shí)被查獲的，因而每艘船都載有深淺不一的海砂，30多米長(zhǎng)的吸砂管道盤亙?cè)谝淮咨暮Ｉ爸?。不難想象，這些黑色管道是如何伸入大海的臟腑深處，在吸泵機(jī)的配合下，貪婪地攫取海洋的礦藏。

????“目前我們對(duì)盜砂船只，一經(jīng)查獲，立即沒收，沒收后的船只作為證物移交給司法機(jī)關(guān)。據(jù)了解，法院將經(jīng)過拍賣程序?qū)ζ溥M(jìn)行處理，為防止船只再度淪為盜砂作業(yè)工具，法院將對(duì)拍賣人的購(gòu)買用途進(jìn)行密切跟蹤。”倪建閩介紹。

????入刑罪名仍存爭(zhēng)議

????難以遏制的盜砂現(xiàn)象，帶給法學(xué)家的不僅是震撼，更多是思考。其中，這一行為究竟應(yīng)不應(yīng)當(dāng)以刑法論處、以何罪名入刑成為關(guān)注焦點(diǎn)。

????劉惠榮，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院教授、博導(dǎo)。從2007年起，這位長(zhǎng)期專注于環(huán)境法研究的學(xué)者每年都會(huì)為中國(guó)海監(jiān)的執(zhí)法部門進(jìn)行執(zhí)法培訓(xùn)。在她的印象中，最早向她咨詢盜采海砂相關(guān)法律問題的學(xué)員來自南方海區(qū)。此后，劉惠榮不無驚訝地發(fā)現(xiàn)，培訓(xùn)中越來越多的各地學(xué)員提到盜采海砂的案例，“可見這種案子在沿海各地出現(xiàn)的頻率之高”。

????“在我國(guó)，無論是海域使用管理法，還是海洋環(huán)境保護(hù)法，均沒有明確專條規(guī)定盜采海砂行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，這給執(zhí)法帶來法律上的空白?！眲⒒輼s說。

????2010年夏天，青島市黃島區(qū)委政法委專門邀請(qǐng)法律專家召開了一個(gè)小型研討會(huì)，主題是盜采海砂行為應(yīng)不應(yīng)當(dāng)入刑。與會(huì)專家來自山東科技大學(xué)、青島科技大學(xué)、中國(guó)海洋大學(xué)等，作為與會(huì)者之一，劉惠榮回憶，此次研討會(huì)召開的背景是當(dāng)時(shí)煙臺(tái)萊州已經(jīng)開始引入刑法處理盜砂事件。“而之前，該問題在法學(xué)理論界一直沒有得到關(guān)注?！眲⒒輼s說。

????相對(duì)于目前行政處罰并不足以遏制盜砂行為的現(xiàn)狀，與會(huì)專家最終達(dá)成了盜采海砂行為應(yīng)當(dāng)入刑的一致看法，但究竟以何罪名入刑仍存在頗多爭(zhēng)議。

????劉惠榮向中國(guó)青年報(bào)記者介紹，爭(zhēng)議主要集中于3個(gè)罪名：非法采礦罪、盜竊罪、以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪。

????“盜竊罪的對(duì)象一般是公私財(cái)物，海砂是國(guó)家資源，應(yīng)屬于這一范疇。”劉惠榮稱，鑒于盜采海砂現(xiàn)象之猖獗，很多法學(xué)家認(rèn)為以盜竊罪論處偏輕。

????此外，劉惠榮認(rèn)為，以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪論處，同樣有失偏頗。“刑法中對(duì)危害公共安全罪的規(guī)定采取列舉法，如放火、決水、爆炸等幾種危害公共安全的行為，按照刑法秉承的罪刑法定的原則，在列舉的行為中沒有包括采挖海砂，那么它是不是屬于未列舉的呢？從我對(duì)法的理解，我認(rèn)為這個(gè)口子不能隨便放。如果任由裁判案件的人隨意擴(kuò)大解釋的話，可能導(dǎo)致枉法裁判的后果。即使需要擴(kuò)大解釋的話，也應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)進(jìn)行解釋，或者是作出司法解釋，才可以適用?！?/p>

????“非法采礦罪主要依據(jù)的是我國(guó)的礦產(chǎn)資源法，未經(jīng)合法程序、沒有獲得采礦權(quán)的采礦行為，應(yīng)該適用這個(gè)罪名。但以上3個(gè)罪名都涉及到一個(gè)問題，即如何認(rèn)定海砂的性質(zhì)?！眲⒒輼s說。

????在劉惠榮看來，海砂具有兩方面屬性：資源屬性和作為海洋生態(tài)不可或缺部分的生態(tài)屬性?！氨I采海砂以盜竊罪、非法采礦罪、以及以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪論處，其實(shí)主要針對(duì)的是海砂的資源屬性，但這種行為帶來更大的危害是破壞了海洋生態(tài)。因?yàn)楹Ｑ笊鷳B(tài)一旦被破壞，損害后果可能會(huì)持續(xù)擴(kuò)大，且難以恢復(fù)。從這一點(diǎn)來看，我認(rèn)為刑法應(yīng)更加關(guān)注海砂的海洋生態(tài)組成部分這一屬性。”

????行政執(zhí)法“五龍鬧?！?/p>

????除了刑事責(zé)任，非法采砂涉及的責(zé)任還有民事責(zé)任和行政責(zé)任。

????劉惠榮認(rèn)為，從民事賠償責(zé)任角度來講，對(duì)盜采海砂行為進(jìn)行民事賠償追索的主體應(yīng)當(dāng)主要是國(guó)家。“除已經(jīng)分配海域使用權(quán)的海域外，海砂的權(quán)屬應(yīng)當(dāng)是國(guó)家的，但是在追究民事賠償責(zé)任上，政府部門尚處于不作為狀態(tài)。面對(duì)近乎猖狂的盜采海砂行為，我們政府行政執(zhí)法已經(jīng)疲于奔命了，更談何民事賠償責(zé)任的追究?！?/p>

????而行政責(zé)任，在劉惠榮看來是目前懲治盜采海砂行為最為現(xiàn)實(shí)的和直接采用的，主要是責(zé)令改正、扣押違法作業(yè)工具、沒收違法所得，并處以罰款。

????“根據(jù)《青島市海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，對(duì)此行為罰款最高限額是20萬。但據(jù)我了解，一艘非法采砂船一晚上就能賺100萬，它們往往是流動(dòng)作業(yè)，即使是偶爾被抓到，沒收了違法所得，其非法獲利仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其成本。因此違法者經(jīng)成本效益分析后大多會(huì)選擇鋌而走險(xiǎn)，繼續(xù)從事盜挖海砂行為。所以目前各地的行政處罰是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?！?/p>

????“從法律層面上講，目前之所以關(guān)注對(duì)盜砂進(jìn)行刑事責(zé)任追究，也正是因?yàn)樾姓?zé)任懲治力度不夠?！眲⒒輼s主張將刑事責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任三種責(zé)任方式共用，很好地配置起來，以更加有力地打擊盜采海砂行為。

????此外，海洋管理長(zhǎng)期以來存在的所謂“五龍鬧?！本置嫱瑯訛槿嗽嵅?。“執(zhí)法部門太多，政出多門，而且由于行政區(qū)劃的限制，使得對(duì)流動(dòng)作案的非法采砂行為，各地執(zhí)法部門難以發(fā)揮實(shí)效，所以最好應(yīng)當(dāng)實(shí)行區(qū)域聯(lián)動(dòng)。在本地區(qū)內(nèi)，由有關(guān)部門實(shí)行聯(lián)席會(huì)議制，由海監(jiān)、公安、邊防等部門共同行動(dòng)，形成合力，有效打擊非法采砂行為。”劉惠榮說。

????目前，青島市黃島開發(fā)區(qū)已在嘗試各部門之間的聯(lián)合執(zhí)法，并取得一定成效。截至2010年10月，共出海60余航次，查獲非法盜砂船11起，其中刑事拘留37人，逮捕5人，罰款60余萬元。

????2010年10月，青島當(dāng)?shù)孛襟w刊出一條“海砂"回家"”的報(bào)道。報(bào)道稱，黃島開發(fā)區(qū)政法委聯(lián)合公安、海洋與漁業(yè)局、邊防大隊(duì)等部門聯(lián)合執(zhí)法，將查獲的兩萬余立方海砂返回到被盜海域。

????“其實(shí)還砂入海的只是少數(shù)，更多的海砂已找不到"回家"的路?！痹瓡攒姴粺o憂慮地說。