安徽銅陵撤銷全部街道辦 全國推行尚難確定

　　在銅陵，社區(qū)居委會里掛上了“司法調(diào)解”等原本在街道里才有的牌子。特派記者 谷岳飛 攝

在大城市很難推行

　　街道辦，這個在中國存在了50多年的特色行政機構(gòu)，已徹底從安徽銅陵市消失。

　　近日，民政部基層政權(quán)司副司長王金華接受媒體采訪時評價道：“這是城市管理中革命性的一種變革”。王金華表示：“街道辦的消失是一個趨勢”，“（銅陵模式）如果最終評估效果好的話將會在全國推廣”。

　　江蘇省相關(guān)部門已經(jīng)向本報記者明確，江蘇的街道辦目前沒有考慮撤銷。不過，銅陵為何要撤銷街道辦？這一改革對江蘇的各大城市管理有無借鑒之處？本報特派記者特地趕到了安徽省銅陵市。

　　“銅陵模式”一年多，居民感受如何？

　　撤銷街道辦，第一個吃螃蟹的是銅陵市銅官山區(qū)。

　　銅官山鷂山社區(qū)居民70多歲的陳老先生介紹，街道辦撤銷之后，最大的變化就是社區(qū)變大了，他所在的鷂山社區(qū)是由以前的3個老社區(qū)合并而成的。

　　街道辦是我國特色的一級行政機構(gòu)，真正登上我國政治體制舞臺緣于1954年，當年12月31日，全國人大常委會審議通過《城市街道辦事處組織條例》，其中規(guī)定：十萬人以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應當設(shè)立街道辦事處等。這是街道辦事處作為城市基層管理體制的一級機構(gòu)的開始。

　　經(jīng)過長達一年時間的醞釀準備后，2010年7月底，銅陵市銅官山區(qū)在全國率先啟動了社區(qū)綜合體制改革，撤銷原有的6個街道，整合形成18個大社區(qū)，原有街道干部工作人員一律下派到各個社區(qū)任職。

　　這就是“銅陵模式”的雛形，這場改革的意義已被部分官員學者拿來和當年安徽鳳陽小崗村發(fā)起的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的改革相提并論，稱首先在全區(qū)撤銷街道辦的銅官山區(qū)是城市中的“小崗村”。

　　街道辦有著濃烈的計劃經(jīng)濟體制特色，改革開放之前，在我國城市的基層管理上，以街道辦為核心的街居制（街道居委會）和單位制一起，對我國城市的發(fā)展和管理起到了非常重要的作用。這讓外人頗為好奇，當遠離熟悉的街道辦之后，城市市民生活會發(fā)生幾多改變？

　　鷂山社區(qū)陳老先生：“今年頭上，社區(qū)里原來的那個青少年宮地塊要擴建，項目規(guī)劃貼到墻上。我們這個地方，最不方便的就是沒有停車場，停起車來像搶。大家都希望規(guī)劃里面能單獨有個停車場，就把這個想法告訴了我們居委會。本來就是提提意見，沒想到還真起作用了，沒幾天在這個地塊的投標條件中就多了一條‘必須修建一個5000平米的免費停車場’。我覺得這就是因為街道辦撤銷了，居委會說的話比以前管用?！?/p>

　　露采社區(qū)的居民王彩樺（音）：“我不大懂撤銷街道辦有什么改革意義，不過我是支持撤的。因為辦事方便。就比如說申請低保，以前那叫一個麻煩喲，跑了社區(qū)還要跑街道，沒有十天半個月根本下不來?，F(xiàn)在不用跑街道了，基本一個星期就能辦完?！?/p>

　　本報記者證實，撤銷街道前，低保申請程序是先在社區(qū)居委會申請，社區(qū)居委會將材料匯報給街道審核，街道審核后還需將材料提供給區(qū)民政局，然后再一個循環(huán)從民政局到街道辦再到居委會，耗時較長。

　　改革并非傳說的“常委一句話決定”

　　作為城市基層管理體制改革的一個樣本，“銅陵模式”被民政部官員高度肯定為：“這是城市管理中革命性的一種變革”?；诖耍藗兊囊蓡柺?，城市基層管理體制改革，為何就要拿街道辦開刀？

　　在銅官山區(qū)，記者聽到的最先一種解釋是：2009年的一天，銅陵市委常委到銅官山區(qū)集體調(diào)研，其間一常委問：區(qū)里的六個街道，每年要花多少錢？區(qū)官員回答多少多少。該常委一聽便表示，與其在街道花這么多錢，還不如把它全部用在社區(qū)上。自此，銅官山區(qū)社區(qū)綜合體制改革開始。

　　這一帶點“傳奇色彩”的解釋多少有點玄乎，這么大的一個事情，不大可能由一個官員一句話決定。本報記者找到了“銅陵模式”的操盤者、銅官山區(qū)區(qū)委書記王綱根，獲悉了標準答案。

　　銅官山區(qū)區(qū)委書記王綱根：“我們區(qū)是銅陵的中心城區(qū)，近些年來經(jīng)濟發(fā)展取得了較為顯著的成績，但與之同時，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會矛盾也進入高發(fā)期。而僅僅從社區(qū)層面改革，已經(jīng)難以疏通這些矛盾，因此區(qū)里面想到了整合區(qū)、街道、社區(qū)三個層面的資源。在全國各地一番考察之后，銅官山區(qū)選擇街道作為管理體制改革的突破口?！?/p>

　　“從社會管理的層面上來講，街道主要承擔上傳下達的角色，這就造成了工作環(huán)節(jié)多、信息容易失真、工作邊際遞減效應等諸多弊端；而從社區(qū)工作的層面，社區(qū)居委會對老百姓的要求最了解，但限于自身的條件和職能，社區(qū)又很難快速、直接的解決老百姓的訴求。這就導致：看得見（百姓訴求）的，沒權(quán)力去解決；有權(quán)力解決的，不一定看得見。”

　　銅官山區(qū)市建社區(qū)一位副主任：“民政部王金華司長說，由于管理層次多，很多人財物到了街道這個層級就被截留光了，社區(qū)沒有手段、沒有服務(wù)資源、沒有財力，很多工作難以開展。這話我感觸是很深的。改革前，我是老市建社區(qū)的社區(qū)主任，老社區(qū)只有9個社工，每年工作經(jīng)費只有3萬，而改革后，新的市建社區(qū)有38位工作人員，每年工作經(jīng)費加在一起有七八十萬，因而以前想做但沒有能力、也沒有精力做的事情諸如小區(qū)綠花帶建設(shè)等之類的事情現(xiàn)在很輕易就能做成?！?/p>

　　這也是“銅陵模式”受到民政部高度肯定的原因。記者了解到，隨著改革開放的深入，市場經(jīng)濟體制的建立，城市社會格局發(fā)生了深刻的變化：“單位人”向“社會人”的迅速轉(zhuǎn)化，流動人口不斷增加，城市基層管理的內(nèi)容越來越多，居民的社區(qū)參與要求愈來愈強烈。如此形勢下，單位制、街居制（街道居委會）等計劃經(jīng)濟體制下的城市基層管理體制弊端盡現(xiàn)。

　　1991年，民政部首次提出了社區(qū)建設(shè)的理念和任務(wù)，倡導城市基層建設(shè)應以社區(qū)建設(shè)為切入點，推動城市基層管理體制的改革。此后，全國各地的基層城市管理探索，都往社區(qū)居委會上傾斜，街道辦的地位開始受到?jīng)_擊。

　　陽光社區(qū)，是當?shù)爻蜂N街道后的一個“大社區(qū)”。特派記者 谷岳飛攝

　　思考

　　北京深圳試點都失敗“銅陵模式”中小城市易實行

　　雖然認識到現(xiàn)行管理體制的弊端，但要向一級行政機構(gòu)開刀，這讓改革者多有顧慮。

　　銅官山區(qū)副區(qū)長紀希望便對本報記者介紹了他當時的擔心：“一個項目搞不成功，最多就是損失幾十萬塊錢，而一個體制改革失敗了，不僅是經(jīng)濟損失，重者還可能造成不穩(wěn)定?！?/p>

　　6個街道辦的一把手如何安排？這是擺在銅官山區(qū)區(qū)委區(qū)政府面前最頭疼的問題。王綱根介紹，改革還未開始，已經(jīng)有聽到風聲的街道干部找到他，希望能調(diào)到區(qū)里。記者了解到，銅官山區(qū)6個街道，共有196名工作人員，這些人中包含公務(wù)員、事業(yè)編制人員以及聘用人員。

　　但在醞釀、準備了一年多時間后，2010年7月，銅官山區(qū)還是決定在全區(qū)范圍內(nèi)推行社區(qū)綜合體制改革，將6個街道全部撤銷，原有的49個社區(qū)合并成18個大社區(qū)，以減少管理層級，加強基層力量和居民自治。

　　改革后，街道原有的經(jīng)濟發(fā)展、城管執(zhí)法等主體職能收歸區(qū)級職能部門，而社會管理、服務(wù)事務(wù)等職能全部下放到了社區(qū)。

　　整合后的新社區(qū)，設(shè)置社區(qū)黨工委、社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)中心，前者主要承擔社區(qū)范圍內(nèi)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的職責，社區(qū)服務(wù)中心負責對居民的事項實行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理。居委會則還原自治功能，組織居民開展各類活動。

　　為了保證改革順利進行，銅官山區(qū)定下“三不變”政策，即所有人的身份不變、職級不變、待遇不變；并實行“一刀切”的辦法，所有街道人員一律下沉到社區(qū)，不調(diào)一個人到區(qū)里。

　　為了讓街道辦人員尤其是領(lǐng)導起到安慰、平衡的作用，王綱根除了挨個跟6個街道的一把手談話、安撫之外，銅官山區(qū)還從區(qū)直部門下派干部到社區(qū)，這批干部中包括了政法委副書記、招商局副局長等不少和街道辦一把手級別相當?shù)念I(lǐng)導。

　　有人擔心銅陵的改革換湯不換藥，只不過是將社區(qū)改成了一個個“小街道”。王綱根介紹，街道辦下沉都是管理和公共服務(wù)職能，經(jīng)濟發(fā)展、城管執(zhí)法等職能都收歸區(qū)直部門，“它就是想搞行政也搞不起來”，“現(xiàn)在干部都是和群眾面對面，要是他們擺架子，老百姓誰會信他這一套?。俊?/p>

　　銅官山區(qū)改革成功之后，這一模式迅速被銅陵市推廣，今年7月底，隨著最后一個街道撤銷，街道辦徹底退出了銅陵市民的生活。

　　在評價安徽“銅陵模式”時，民政部高官一句“街道辦的消失是趨勢”讓全國所有的街道辦都不得不顧鏡自盼。但值得一提的是，在銅陵改革之前，南京白下區(qū)以及北京、深圳等地，都曾試水撤銷街道辦，但改革均未收獲成功。就連銅官山區(qū)區(qū)委書記王綱根亦坦承：“銅陵模式”或許在中小城市更易實行。

　　王綱根表示，他的終極理想是，希望將來社區(qū)居民人人都能參與社區(qū)管理、服務(wù)。這應該是我國城市基層管理體制改革的目標之一。而對于如何達到這一目標，大城市的改革如何進行，顯然還需更多有智慧的城市管理者探索。（特派記者 谷岳飛 安徽銅陵報道）