周天勇：政治體制改革需要路線圖 不能摸著石頭過河

　　原題：

　　實現(xiàn)最廣泛的人民民主

　　——訪中央黨校國際戰(zhàn)略研究所副所長周天勇

　　■核心提示

　　十八大明確提出堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路,繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進政治體制改革,這是全面建成小康社會的重要任務(wù)和政治保證,是確保黨和國家長治久安,實現(xiàn)民族團結(jié)和社會穩(wěn)定,保證人民安居樂業(yè)的必然要求。堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，必須發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，擴大社會主義民主，要更加注重改進黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，更加注重健全民主制度、豐富民主形式，必須以更大的政治勇氣和智慧推行政治體制改革。

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　　人民民主是社會主義的生命

　　記者：十八大報告在談到堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革時強調(diào)，人民民主是社會主義的生命。為什么我們黨這樣看重人民民主？

　　周天勇：民主的本質(zhì)就是人民當家作主。真正實現(xiàn)人民當家作主，這是社會主義民主政治的本質(zhì)和最大的特色和優(yōu)勢。人民民主是我們黨始終高揚的光輝旗幟。90多年來黨的發(fā)展歷程也告訴我們，來自人民、植根人民、服務(wù)人民，是中國共產(chǎn)黨永遠立于不敗之地的根本。改革開放以來，我們黨總結(jié)發(fā)展社會主義民主正反兩方面經(jīng)驗，強調(diào)人民民主是社會主義的生命，堅持國家一切權(quán)力屬于人民，不斷推進政治體制改革，社會主義民主政治建設(shè)取得重大進展，成功開辟和堅持了中國特色社會主義政治發(fā)展道路，為實現(xiàn)最廣泛的人民民主確立了正確方向。

　　堅持人民當家作主，就必須“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。十八大報告強調(diào)，必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。必須堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調(diào)動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，加快建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展社會主義政治文明。要更加注重改進黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導人民有效治理國家；更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。

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　　改進執(zhí)政方式推進民主執(zhí)政

　　記者：黨的十八大在十七大提出的科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的基礎(chǔ)上，提出“要更加注重改進黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式”，有何深意？

　　周天勇：十七大報告提出“科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的要求，十八大報告在此基礎(chǔ)上重申了“更加注重改進黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式”。這意味著從改進黨的執(zhí)政方式入手來推進政治體制改革。

　　黨對新聞、司法的領(lǐng)導，黨管干部和黨的決策方式等，都需要通過改革來適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代新要求，減少執(zhí)政成本。

　　記者：改進領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，必須深化行政體制改革，你認為應(yīng)當在哪些方面進行改革？

　　周天勇：作為改進黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式的重要環(huán)節(jié)，行政體制改革必須緊緊圍繞政府職能轉(zhuǎn)變、提高政府效率、創(chuàng)新行政管理方式來進行。按照十八大報告的要求，深化行政體制改革的目標是，建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。改革的重點主要是以下幾個方面：深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責體系。優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理。嚴格控制機構(gòu)編制，減少領(lǐng)導職數(shù)，降低行政成本。完善體制改革協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)重大改革。

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　　以財政民主推進人民民主

　　記者：十八大報告提出，要“加強對‘一府兩院’的監(jiān)督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督。”并納入政治體制改革的組成部分，有何特別意義？

　　周天勇：十八大報告提出要加強對“一府兩院”的監(jiān)督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督，不僅在黨的報告里首次提出，而且現(xiàn)實針對性很強。

　　目前政府的收入和支出不是全口徑的，政府報給人大的預算并不全面。預算外收入和預算外支出、社保收入和支出、國有企業(yè)的利潤、土地出讓金等都沒有納入人大預算。報告強調(diào)“全口徑”，這就意味著政府的所有收入和支出都要納入人大財政監(jiān)督，納入預算審查、管理和決算審批。

　　十八大提出要加強對“一府兩院”的監(jiān)督，說明過去我們對“一府兩院”的監(jiān)督不夠，比如對政府的機構(gòu)設(shè)置、財政預算、兩院的辦案，都監(jiān)督不夠，收入沒有全方位的監(jiān)管，存在財政預算不透明等問題。

　　我們現(xiàn)有的預算，有預算內(nèi)和預算外，預算外資金相當于全口徑資金的三分之一。比如說我們?nèi)ツ甓愂湛偸杖?9720.31億元億，整個財政收入103740億，如果加上國企上繳利潤、各種行政事業(yè)費收入、土地出讓金等，要達到15萬億左右，算起來三分之一的資金沒有交給人大的預算，這是不合理的。老百姓對政府怎么交錢，怎么花錢都不了解，都監(jiān)督不了，難說是充分發(fā)揚民主。我曾經(jīng)在一篇文章當中提到，要完善人民—人大—政府之間的預算審查、批準和監(jiān)督制度。就是要管好用好政府的錢。十八大把它擴大到“一府兩院”，并且是全口徑，力度很大。

　　這項改革對于政治體制改革具有特別的意義。因為財政民主化是人民民主的重要方面，也是中國政治體制改革的一個重要方面。以財政民主化推進政治體制改革，是中國政治體制改革的巨大進步。

　　記者：十八大報告提出提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導干部代表比例的新要求，如何看待？

　　周天勇：人大制度改革歷來是黨代會政治體制改革的重點內(nèi)容。十七大報告提出要按照城鄉(xiāng)相同人口比例選舉人大代表；十八大報告在此基礎(chǔ)上提出改革人大代表職業(yè)比例的新要求：提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導干部代表比例。人大代表的職能是監(jiān)督一府兩院，因此由一府兩院的官員去做人大代表，甚至占到百分之六七十，這是不合適的。報告提出改革人大代表的職業(yè)比例是一個進步。

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　　協(xié)商民主與選舉民主并重

　　記者：我們知道社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式，十八大報告中專門開辟段落論述協(xié)商民主制度，尚屬首次，如何理解個中含義？作用如何？

　　周天勇：與十七大報告相比，十八大報告將協(xié)商民主單列提前，要求“完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展；就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力。特別是提出要堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度，加強同民主黨派的政治協(xié)商，還具體地提出要深入進行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商?！睆娬{(diào)“健全社會主義協(xié)商民主制度”，“推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)，更好協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻策、服務(wù)大局”。

　　協(xié)商民主的實質(zhì)，就是要實現(xiàn)公民有序的政治參與。這里的關(guān)鍵，一是“政治參與”，二是“有序”，并使這兩個方面能夠有機統(tǒng)一起來。

　　要協(xié)調(diào)好各方利益，單純有選舉民主還不夠，還要加大協(xié)商民主的力度。一些涉及不同民族、不同地區(qū)、不同階層之間的問題，要在協(xié)商民主的機制中解決。

　　十八大提出“社會主義協(xié)商民主制度”，這在我們黨的歷史上是第一次，是我們黨在民主政治理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新中取得的最新成果。對于中國應(yīng)該怎樣發(fā)展社會主義民主，我們黨經(jīng)歷了一個在實踐中不斷探索、在認識上不斷深化的過程。隨著社會主義協(xié)商民主制度的不斷健全和完善，必將有助于拓展公民有序政治參與的渠道。

　　中國特色社會主義:

　　楊金海解讀十八大：增強中國特色社會主義“三重自覺”

　　劉昀獻：十八大報告對中國特色社會主義理論的新發(fā)展

　　辛鳴：十八大報告對中國特色社會主義的認識達到了新高度

　　全面建成小康社會:

　　胡敏：兩個“加快”推動全面建成小康社會

　　任遠：五大建設(shè)如何能夠?qū)崿F(xiàn)全面建成小康社會

　　經(jīng)濟建設(shè):

　　辜勝阻解讀十八大報告經(jīng)濟發(fā)展新亮點

　　李義平：經(jīng)濟發(fā)展的首要目標是惠及廣大人民群眾

　　政治建設(shè):

　　謝春濤：中國的政治體制改革一直在向前推進

　　龐元正：要積極推動政治體制改革為科學發(fā)展掃除機制障礙

　　社會建設(shè):

　　李忠杰：治國理政要把握好社會發(fā)展動力和平衡機制問題

　　文化建設(shè):

　　劉玉珠：發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)應(yīng)該“又好又快”

　　楊生平：十八大報告把文化建設(shè)推向一個新高度

　　郭建寧：文化首先需要傳承才能有創(chuàng)新

　　生態(tài)文明建設(shè):

　　李義平：生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)該引起全黨的高度重視

　　趙偉：十八大報告把政治體制改革和生態(tài)文明建設(shè)提到新高度

　　黨的建設(shè):

　　汪玉凱：黨代會代表提案制將促進黨內(nèi)民主走向制度化

　　陳小林：十八大報告關(guān)于黨建部署的五個看點

　　季明：提高黨建科學化水平的新概括、新要求、新部署

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　　樹立法律權(quán)威推進依法治國

　　記者：十八大強調(diào)要全面推進依法治國，特別強調(diào)，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。對此，應(yīng)怎樣解讀其深意？

　　周天勇：法治是治國理政的基本方式。依法治國，是我們黨的基本方略，是改進黨的領(lǐng)導方式和依法執(zhí)政的重要依托和載體。因此，我們要推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。黨領(lǐng)導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。

　　十八大強調(diào)“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”，既是對依法治國的基本要求，也是有針對性的。

　　轉(zhuǎn)變觀念，就是以前很多黨員干部、行政干部包括有權(quán)力的事業(yè)單位的干部，以為自己手中有權(quán)力，自己就是法律。所以，十八大強調(diào)，任何決策、行政都要處在法律規(guī)定的框架內(nèi)，自己的行動、決策，不能違法，干事不能違法，決策不能違法，行政不能違法。比如說，征地拆遷，有的你沒有指標，先拆后征，完了對老百姓的補償還不夠，就是違法的。所以引起的一系列的社會矛盾都比較多。另外一個，是信息公開，這都是國務(wù)院規(guī)定的法規(guī)，你不公布信息，信息不透明，信息不對稱，對于政府是違法的。這個提法有現(xiàn)實針對性，證明現(xiàn)實當中出現(xiàn)了這些問題，并且還比較普遍。

　　因此，十八大把提高人們的法律意識，樹立法律的權(quán)威作為依法治國的一個重要舉措來對待，意義重大。

　　記者：如何強化人們的法律觀念，提高法律的權(quán)威？

　　周天勇：首要的要樹立法律的權(quán)威，對權(quán)力進行制約和監(jiān)督。要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立健全決策問責和糾錯制度。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。推進權(quán)力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，健全質(zhì)詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行。

　　其次，強化法治觀念，開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學法遵法守法用法意識。提高領(lǐng)導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。

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　　以更大的政治勇氣和智慧推進改革

　　記者：您認為政治體制改革著力點應(yīng)該在什么地方？

　　周天勇：首先應(yīng)該有一個總體方案，有一個設(shè)計。我覺得政治體制改革到了這一步摸著石頭過河不行了。也就是說，它不像三十年前，找一個突破口，摸著石頭過河。我覺得得有一個整體的統(tǒng)籌設(shè)計，整體的方案，需要有一個路線圖。

　　第二，政治體制改革需要有勇氣，需要有魄力，需要敢于下決心，因為政治體制改革涉及很多利益方，需要對這些利益方有動作，這個動作沒有勇氣沒有魄力是推不動的。

　　第三，就是政治體制改革的任務(wù)還是很艱巨的，需要有一個打硬仗的心態(tài)和準備。

　　記者：難題主要在什么地方？

　　周天勇：第一個是來自思想觀念等方面的阻力。原來那樣做慣了，現(xiàn)在突然要我民主，要我去協(xié)商，要我去和老百姓平起平坐。觀念上要有一個適應(yīng)，要有一個改變。

　　第二個是要處理好改革和穩(wěn)定的關(guān)系。改革到今天，引起的動蕩可能要大些，可能會影響到穩(wěn)定。但是，與5年前相比，當下政治體制改革更顯緊迫。未來形勢越來越復雜，有些只有通過政治體制改革才能解決，比如中央和地方的事權(quán)劃分，財稅體制改革，以及減少行政審批，解決機構(gòu)膨脹等問題。因此，處理好改革與穩(wěn)定的關(guān)系，是一個重大課題。

　　第三個也是最大的阻力來自利益集團，各方的利益集團。政治體制改革到了現(xiàn)在主要是各方的利益調(diào)整。比方說行政體制改革，要把很多權(quán)力改掉，例如公車改革，這么多年還是沒有改完，就是一個利益問題，改改回回，這牽涉到改革本身有沒有勇氣，有沒有魄力的問題。

　　第四個是很多改革都是自己改自己，難度很大。政府自己改自己，能不能下得了手，提出改自己的改革方案，能改到什么程度。自己改自己很麻煩的，這里面牽涉的問題比較多，牽涉到切身利益問題。

　　■延伸閱讀

　　政治發(fā)展和政治體制改革新要求釋義

　　在民主的廣度、深度、質(zhì)度上下功夫

　　“發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。” 堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革，其根本目的是為了發(fā)展民主?，F(xiàn)在“三個更加”的提法，表明我們要在民主的廣度、深度以及質(zhì)度上下一番功夫。更加廣泛的人民民主，就是要保證最廣大的人民群眾能夠依法享有廣泛的民主權(quán)利和自由，切實地行使民主的權(quán)利;更加充分的人民民主，就是要豐富民主的形式，實行民主的方法、程序、途徑等要多種多樣，使民主的原則、民主的內(nèi)涵能夠充分體現(xiàn);更加健全的人民民主，就是發(fā)展人民民主要追求高質(zhì)量、高品位，注重健全民主制度，把制度建設(shè)擺在突出位置，使民主發(fā)展科學化、制度化、規(guī)范化，真正有利于人民當家作主。

　　民主運行過程的四個環(huán)節(jié)

　　“保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！泵裰鬟x舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督是民主運行過程中的四個基本環(huán)節(jié)，這四個環(huán)節(jié)一個都不能少，少了任何一個，民主就不可能健康發(fā)展。民主運行過程中之所以安排這四個環(huán)節(jié)，是因為人民享有選舉權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，這是法定的，必須依法實行，遵法實行。這四個環(huán)節(jié)，也可以說是民主的四步走。其中民主選舉是第一步，它產(chǎn)生各級的領(lǐng)導者、管理者，解決權(quán)力來源的合法性、正當性問題，即“權(quán)為民所賦”;民主決策是第二步，決策不光是領(lǐng)導者、管理者的事，要推進決策科學化、民主化、法治化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，人人都可以、也都應(yīng)該參與決策，特別是重大決策的結(jié)果必須聽證、公示，廣泛征求意見、建議;民主管理是第三步，即要開放公共事務(wù)，廣泛吸納人民群眾加入管理流程;第四步是民主監(jiān)督，權(quán)力必須受到制約、監(jiān)督，只有讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，才能避免權(quán)力腐敗。

　　協(xié)商民主的核心要素是商議與共識

　　“健全社會主義協(xié)商民主制度”，“深入進行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商。積極開展基層民主協(xié)商?！碑敶澜绺鲊ㄐ械拿裰髦饕袃煞N形式：選舉民主、協(xié)商民主。選舉民主出現(xiàn)的是非此即彼、我勝你敗，即“一方有得，另一方必有失”的結(jié)果。協(xié)商民主，主張在多元社會現(xiàn)實背景下，通過普通公民的參與，就決策和立法問題相互交流、溝通，最終達成共識，和衷共濟。因此，協(xié)商民主的核心要素是商議與共識，其結(jié)果是“雙贏或共贏，利益最大化”。

　　執(zhí)政黨與憲法和法律之間的關(guān)系

　　“黨領(lǐng)導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。”這涉及如何正確看待、處理執(zhí)政黨與憲法和法律二者之間關(guān)系的重大問題。在現(xiàn)實中，一些黨政官員經(jīng)常受困于這個話題，“是黨大?還是法大?”在他們看來，總應(yīng)該說黨比法大而總不能說法比黨大吧。因此，他們把黨委或一把手的決定、意見，凌駕于憲法和法律之上。這樣的理解和做法，當然是大錯特錯。黨是偉大的，一方面鮮明地表現(xiàn)在“黨領(lǐng)導人民制定憲法和法律”，沒有黨的領(lǐng)導，憲法和法律就難以產(chǎn)生;另一方面也鮮明地表現(xiàn)在“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”，黨要遵守憲法和法律，帶頭認真執(zhí)行。

　　服務(wù)型政府的四條標準

　　“建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！弊詮?004年中央提出建設(shè)服務(wù)型政府以來，國內(nèi)學術(shù)界一直在探討什么是服務(wù)型政府，衡量它的標準有哪些。這次十八大報告明確了服務(wù)型政府的四條標準，即“職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意”。職能科學，就是轉(zhuǎn)變政府職能，將政府職能科學地定位于行使公共權(quán)力，制定公共政策，管理公共事務(wù)，提供公共物品和公共服務(wù)，滿足社會公共需求;結(jié)構(gòu)優(yōu)化，就是按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，解決機構(gòu)臃腫、管理分散、權(quán)力交叉、職責不清的問題，科學設(shè)置和規(guī)定政府機構(gòu)及職責權(quán)限;廉潔高效，就是反腐倡廉守清明，勤政為民高效率;人民滿意，就是要進行民意測評和滿意度調(diào)查，經(jīng)受人民的檢驗，得到人民的肯定。

　　權(quán)力運行要公開化、規(guī)范化

　　“推進權(quán)力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度?！碧岢鰴?quán)力運行要公開化、規(guī)范化，抓住了權(quán)力運行良善、協(xié)調(diào)的兩個關(guān)鍵問題，就是要求具備兩個基本條件，一是公開透明，二是規(guī)范有序。列寧早就指出，實行民主的前提是公開性，他說：“‘廣泛民主原則’要包含以下兩個必要條件：第一，完全的公開性，第二，一切職務(wù)經(jīng)過公開選舉。沒有公開性來談民主制是很可笑的?！保ㄔS耀桐）