環(huán)境保護(hù)法21年未修改遭架空 學(xué)界議廢止升格

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????2009年12月15日，北京石景山區(qū)的首鋼老廠區(qū)。工人的安全帽上粘滿煙囪上落下的灰塵。本刊記者肖翊攝

????汪勁很無(wú)奈。

????“《環(huán)境保護(hù)法》現(xiàn)在基本已經(jīng)被架空了！”作為全國(guó)人大和環(huán)保部門(mén)組織的歷次《環(huán)境保護(hù)法》修訂調(diào)研組的主要成員之一，北京大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法學(xué)教授汪勁從1993年開(kāi)始就參與全國(guó)人大環(huán)資委關(guān)于《環(huán)境保護(hù)法》修訂的調(diào)研工作。

????目前我國(guó)正在使用的《環(huán)境保護(hù)法》，依然是1989年修訂版，當(dāng)時(shí)的中國(guó)正處于從有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)度的時(shí)期。這部法律的出臺(tái)，在當(dāng)時(shí)被視為民族環(huán)保意識(shí)進(jìn)步的象征。

????“如今，《環(huán)境保護(hù)法》歷經(jīng)20余年，卻一直沒(méi)有被修訂，其內(nèi)容早已與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，跟不上時(shí)代的發(fā)展，甚至跟后來(lái)制定的單行環(huán)境法律相沖突。”汪勁說(shuō)。

????據(jù)記者了解，目前我國(guó)在環(huán)境監(jiān)管的法律實(shí)踐中，主要依賴于諸如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等環(huán)境保護(hù)的單行法。在1979年制定、1989年修訂之后的《環(huán)境保護(hù)法》，在21年后的今天已處于被“束之高閣”的尷尬狀態(tài)。《環(huán)境保護(hù)法》是廢除還是再修訂后升格，成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

????被單行法“架空”？

????揚(yáng)沙、細(xì)塵。4月17日，沙塵暴席卷北京?！盎食恰痹谏硥m的籠罩下一夜之間再度變成“黃城”。

????之后，中國(guó)氣象局公布了此次浮塵的量化數(shù)據(jù)：夜降浮塵30萬(wàn)噸，人均20公斤。

????幾天后，環(huán)保部環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長(zhǎng)楊朝飛在公開(kāi)場(chǎng)合呼吁盡快修訂《環(huán)境保護(hù)法》使其成為國(guó)家的基本法律，以便能更好地保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康。

????《環(huán)境保護(hù)法》修改問(wèn)題再次浮出水面。當(dāng)下該法的處境已分外尷尬。

????據(jù)了解，我國(guó)在1989年修改制定《環(huán)境保護(hù)法》之后，又先后制定了近30部由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的環(huán)境與資源保護(hù)的單行法及相關(guān)法，如：《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》 等。

????汪勁教授曾做過(guò)統(tǒng)計(jì)：從1979年到現(xiàn)在，全國(guó)人大包括其常委會(huì)制定的法律加到一起大概有270多部，而上述近30部關(guān)于環(huán)境、資源、能源、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的法律，就占了近1/10。

????而這些單行法與相關(guān)法，很大程度上已經(jīng)覆蓋、完善了原有的《環(huán)境保護(hù)法》中的條款，如《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的第13條、關(guān)于防治土地沙化和水土保持的第20條，這些條款的內(nèi)容分別被《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《防沙治沙法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律做了詳細(xì)規(guī)定。

????全國(guó)人大代表葉倩對(duì)此進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)顯示，《環(huán)境保護(hù)法》的所有條文，70%~80%已經(jīng)被新的環(huán)保單行法、相關(guān)法完善了。

????這也就意味著，《環(huán)境保護(hù)法》制定和修訂時(shí)遇到的法律問(wèn)題，現(xiàn)在幾乎都已不存在?！董h(huán)境保護(hù)法》中原則性的規(guī)定處于“名存實(shí)亡”的狀態(tài)。

????甚至一些單行法中的部分法條也與《環(huán)境保護(hù)法》發(fā)生“沖突”。如《環(huán)境保護(hù)法》第二十八條規(guī)定，“排放污染物超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)事業(yè)單位，依照國(guó)家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)”。也就是說(shuō)，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定企業(yè)繳納排污費(fèi)，就可以超標(biāo)排污。

????而2008年修訂后頒布實(shí)施的新《水污染防治法》中第九條就規(guī)定：“企業(yè)應(yīng)遵守污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制指標(biāo)提出的禁止性要求，不得超過(guò)國(guó)家或地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制指標(biāo)排放水污染物”。同時(shí)，《水污染防治法》第七十四條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，排放水污染物超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款”。

????修改為何難產(chǎn)？

????既然已嚴(yán)重“過(guò)時(shí)”，為何《環(huán)境保護(hù)法》未能應(yīng)時(shí)修改？

????國(guó)家環(huán)保部環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長(zhǎng)楊朝飛向記者介紹，在2002年-2008年期間，全國(guó)人大在7 年間不間斷地建議修改《環(huán)境保護(hù)法》，尤其是在2003年，全國(guó)人大成立了環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)，當(dāng)時(shí)的一個(gè)重要內(nèi)容就是要修改“與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律”，《環(huán)境保護(hù)法》的修改也位列其中。

????可以說(shuō)，從2002年開(kāi)始一直到現(xiàn)在，全國(guó)人大一直組織人員在做調(diào)研，包括組織國(guó)內(nèi)各部委的官員和高校從事環(huán)境法研究的學(xué)者到境內(nèi)外考察、培訓(xùn)，僅汪勁教授參與的，就不下三次。

????讓汪勁耿耿于懷的，是環(huán)保相關(guān)法律的修訂過(guò)程中所體現(xiàn)出的部門(mén)權(quán)力紛爭(zhēng)對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》修改的“拖累”。

????目前，我國(guó)跟環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)的部門(mén)就有國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部、國(guó)土資源部、水利部、林業(yè)局、海洋局、氣象局、 農(nóng)業(yè)部等多個(gè)部委，隨著環(huán)境保護(hù)意識(shí)的增長(zhǎng)，單行環(huán)保法律也越來(lái)越完善，甚至有的法律已經(jīng)多次修改，比如前年已經(jīng)頒布的新《水污染防治法》、《大氣污染防治法》目前也正在進(jìn)行第三次修訂。

????但汪勁認(rèn)為，這些單行環(huán)保法律每修訂一次，傳統(tǒng)的資源部門(mén)與環(huán)保部門(mén)的權(quán)限就更加難以界定?！耙浴董h(huán)境保護(hù)法》的修改為例，1989年修改的《環(huán)境保護(hù)法》跟以往相比有進(jìn)步，但之后各單行法修改時(shí)，按照環(huán)保部門(mén)的說(shuō)法是‘每修改一次，《環(huán)境保護(hù)法》就退一步’。也就是說(shuō)，修改每一個(gè)單行環(huán)境法律時(shí)，每一個(gè)部門(mén)的權(quán)力，他們都希望寫(xiě)進(jìn)去。寫(xiě)得越明確，其他部門(mén)就越插不了手。”

????汪勁表示，由于我國(guó)規(guī)定的環(huán)保法體制是統(tǒng)一管理和部門(mén)分工管理相結(jié)合，但是統(tǒng)管和分管怎么結(jié)合，也存在著矛盾。“很多部委都認(rèn)為，《環(huán)境保護(hù)法》修改并不是環(huán)保部門(mén)一家的事，大家都有參與的份。”

????目前相關(guān)各部委基本上都下設(shè)有跟環(huán)境資源保護(hù)相關(guān)的司和處。“這實(shí)際上是政治體制改革的矛盾，在一定程度上反映到《環(huán)境保護(hù)法》的修改問(wèn)題上了，所以一直修改不了。”汪勁說(shuō)。

????去留存四大爭(zhēng)論

????用它也用不上，不用又是一部法律——針對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的如是現(xiàn)狀，學(xué)術(shù)界一直爭(zhēng)論不斷。

????據(jù)環(huán)保部環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長(zhǎng)楊朝飛介紹，目前關(guān)于《環(huán)境保護(hù)法》修改的爭(zhēng)論主要有“修改論、廢止論、擱置論、改造論”四種，其中“廢止論”和“改造論”爭(zhēng)議最大。

????據(jù)知情人士介紹，全國(guó)人大法工委認(rèn)為可以通過(guò)“清理法律”的辦法來(lái)解決環(huán)保相關(guān)法律的規(guī)范化問(wèn)題，比如采取法律的備案、評(píng)估等方法來(lái)廢止一些法律，然后再重構(gòu)一些法律。

????汪勁認(rèn)為，從《環(huán)境保護(hù)法》目前的狀態(tài)看，應(yīng)該廢止掉。但他同時(shí)表示，如果不廢除《環(huán)境保護(hù)法》，也可以將這部法律升格為基本法。

????根據(jù)《立法法》，我國(guó)法律分為基本法與一般法兩大類。汪勁指出，《環(huán)境保護(hù)法》的修訂方向，就是要把它升級(jí)成為體現(xiàn)“環(huán)保是基本國(guó)策”的基本法，統(tǒng)領(lǐng)一切環(huán)境單行法。

????“基本法30條也行，20條也行，具體的修訂重點(diǎn)，在于確定政府的責(zé)任，便于政府依法履行環(huán)保公共職能，不要部門(mén)之間總是爭(zhēng)來(lái)奪去?！?汪勁說(shuō)。

????環(huán)保部環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長(zhǎng)楊朝飛則更傾向于“改造論”。

????“這是近年出現(xiàn)的一種新的觀點(diǎn)，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，既然當(dāng)前一些政府妨礙環(huán)境執(zhí)法的問(wèn)題比較普遍，那么就應(yīng)改變《環(huán)境保護(hù)法》的調(diào)整對(duì)象，由過(guò)去約束企業(yè)法人為主，改為約束政府行為為主。從而將《環(huán)境保護(hù)法》改造成一部環(huán)境保護(hù)的行政法規(guī)?！?楊朝飛說(shuō)。