那城，那事，那人——青島建置120周年(四)

    在青島實(shí)驗(yàn)土地制度 制訂青島首部土地法規(guī)

    德國(guó)租借青島后，面臨的首要任務(wù)是收買中國(guó)人的土地。德國(guó)海軍部很清楚，任何處置不當(dāng)都會(huì)引發(fā)沖突，影響城市的未來。此時(shí)，懂得中文又熟諳中國(guó)土地關(guān)系和法律傳統(tǒng)的人才尤為需要。

    單威廉，1859年10月2日生于德國(guó)埃森，1885年9月由德國(guó)外交部選派到中國(guó)學(xué)習(xí)漢語。學(xué)成后先后在香港、廣州、煙臺(tái)、上海的德國(guó)領(lǐng)事館任翻譯官、代理領(lǐng)事

    早在香港、廣州和上海的多年生活中，單威廉就觀察到，“土地投機(jī)”已成為香港和上海經(jīng)濟(jì)生活的主要部分，這些城市因土地投機(jī)浪費(fèi)掉很多金錢。比如，1842到1910年間，上海地價(jià)增長(zhǎng)了大約500-1000倍，為拓寬道路，轄區(qū)政府甚至不得不經(jīng)常以極高的價(jià)格再?gòu)乃饺送恋卣加姓呤种匈I回所需土地，最后，只有投機(jī)分子和地產(chǎn)主從中獲利，而相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)并未收益。

    青島建設(shè)之初時(shí)，單威廉也預(yù)見到，“外來投機(jī)者將會(huì)在占領(lǐng)后立即以低價(jià)大量躉買優(yōu)質(zhì)土地，然后任意提高地價(jià)，從而損害所有移入者的利益”，于是，在抵達(dá)青島后的半年多的時(shí)間里，在中國(guó)人張清運(yùn)的幫助下，單威廉幾乎踏遍租界地的每個(gè)角落。1898年9月2日，他擬定出了青島歷史上第一部土地法規(guī)——《置買田地章程》，將青島土地制度的主要原則確立為：“使現(xiàn)在以及將來的殖民地開發(fā)者能以合理價(jià)格購(gòu)置土地 “，“堅(jiān)持不允許在租借區(qū)內(nèi)出現(xiàn)不正當(dāng)土地投機(jī)的原則”。

    單威廉設(shè)計(jì)的青島土地制度的功能，突出表現(xiàn)在調(diào)控地價(jià)、抑制房地產(chǎn)投機(jī)行為等方面的規(guī)定。

    通過收買 政府掌控土地

    德國(guó)膠澳總督府擁有對(duì)土地收買和使用的行政壟斷和廣泛控制權(quán)，這是《置買田地章程》第一款之規(guī)定?；诖耍八煤?，德國(guó)總督漸次將德屬所有各地畝全行向中國(guó)地主收買”。

    通過與村民訂立土地出讓協(xié)議，并支付定金的方式，膠澳總督府取得土地的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。此后，總督府分批次陸續(xù)購(gòu)進(jìn)土地。在預(yù)定的土地未被購(gòu)進(jìn)前，村民仍可繼續(xù)使用該土地進(jìn)行耕種。顯然，德國(guó)殖民當(dāng)局對(duì)土地的收買行為，是建立在對(duì)中國(guó)土地所有人的利益侵害和掠奪基礎(chǔ)上的。村民被剝奪了世代賴以為生的土地，而且其補(bǔ)償價(jià)格仍按章高元駐兵時(shí)購(gòu)買官地的價(jià)格。

    對(duì)此，單威廉也認(rèn)為，“今日中國(guó)農(nóng)民間轉(zhuǎn)讓土地所付已約為十年前一般價(jià)格的三倍或四倍”。此補(bǔ)償價(jià)格與總督府后來拍賣土地的收入相比，更是微乎其微。德國(guó)殖民當(dāng)局通過買地、賣地，盈利高達(dá)數(shù)千倍。

    實(shí)施土地拍賣制度

    當(dāng)單威廉奔波于各村間洽購(gòu)?fù)恋貢r(shí)，一些商人早已按捺不住，想要盡早買地生財(cái)。于是，他們對(duì)單威廉展開輿論攻擊，膠澳總督羅申達(dá)爾因此牽連被免職。然而，單威廉始終不為所動(dòng)，他堅(jiān)持認(rèn)為，在建設(shè)規(guī)劃和土地法規(guī)未出臺(tái)前，不能出售土地。直到預(yù)留了街道、廣場(chǎng)、碼頭、公共場(chǎng)所和防御工事等公共用地，并在土地法規(guī)和城市初步規(guī)劃出臺(tái)后，1898年10月3日，總督府才舉行了第一次土地拍賣。

    在公開拍賣土地前，除要組織評(píng)估委員會(huì)進(jìn)行地價(jià)評(píng)估外，政府有義務(wù)提前公告土地建設(shè)計(jì)劃及各筆拍賣土地的底價(jià)。競(jìng)購(gòu)者必須在正式拍賣8天前向政府申請(qǐng)，并須提交土地使用計(jì)劃綱要及說明申購(gòu)該土地的目的，出價(jià)最高者將獲得土地。競(jìng)買者拍得土地后，必須從登記立案起3年內(nèi)完成建筑，如果違約或私自改變土地用途，政府將收回土地或提高土地稅。

    按地價(jià)征收6%的土地稅

    德占時(shí)期，總督府每年對(duì)賣出的土地按地價(jià)征收6%的土地稅，最初3年依據(jù)土地賣價(jià)繳納，以后按照土地評(píng)估價(jià)繳納。對(duì)于6%的稅率規(guī)定，單威廉認(rèn)為，一則可防止土地投機(jī)。由于對(duì)出賣土地還規(guī)定了其他限制，因此，投機(jī)商若將大量資金投放到土地上，必須使其資金生息6%才行；二則不影響城市建設(shè)。相較于當(dāng)時(shí)銀行8%的抵押利率，6%的土地稅已經(jīng)體現(xiàn)出資本的低息狀況。與東亞其他城市相比較，這一稅額也 “絕不過分”，香港、上海的房租稅負(fù)擔(dān)更加沉重。而對(duì)于教會(huì)、機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、臺(tái)東鎮(zhèn)勞工區(qū)等公益事業(yè)用地，則實(shí)行完全或部分免稅。

    德占時(shí)期規(guī)定，若土地所有人未在規(guī)定期限完成建設(shè)或與建設(shè)計(jì)劃不符，則相應(yīng)提高土地稅稅率，逾期1年稅率為9%，4年為20%，7年為15%，10年為18%，16年為24%。待建設(shè)完成之后，稅率恢復(fù)至6%。這樣就迫使土地所有者迅速、合理地開發(fā)利用新購(gòu)得的土地，防止投機(jī)商囤積土地，促進(jìn)城市建設(shè)與繁榮。

    轉(zhuǎn)賣土地按差價(jià)征收增值稅

    單威廉認(rèn)為，若土地升值并非由土地所有者出資經(jīng)營(yíng)造成，而是由于市政發(fā)達(dá)、社會(huì)繁榮所致，就應(yīng)收益歸公。對(duì)此，青島土地法規(guī)定，若土地轉(zhuǎn)賣與他人，政府將按其所賺差價(jià)征收1/3的土地增值稅，并且政府有權(quán)按其申報(bào)的土地買賣價(jià)格優(yōu)先購(gòu)買，這樣就限制了違章交易。

    如果土地一直都沒有轉(zhuǎn)賣，則政府每25年都要按不超過上述比例征收一次土地增值稅。這樣下來，土地?zé)o論轉(zhuǎn)移與否均受土地增值稅的約束。

    青島土地制度成效仿樣板

    德占青島時(shí)期，土地拍賣價(jià)格一直較為平穩(wěn)，在0.5-1.2銀元/平方米之間浮動(dòng)，地價(jià)漲跌幅度很小，沒有發(fā)生因不正當(dāng)土地投機(jī)而造成的地價(jià)飛漲現(xiàn)象。因?yàn)榈貎r(jià)保持了合理水平，從而達(dá)到了租金低廉、生活容易的目的，眾多企業(yè)紛紛來青島投資立業(yè)，推動(dòng)了城市發(fā)展。

    土地制度、城市規(guī)劃及建筑法規(guī)一起構(gòu)成了青島早期城市發(fā)展的制度框架，使青島僅用了短短的17年時(shí)間，就從一個(gè)小漁村崛起為一座獨(dú)具歐韻風(fēng)情的著名城市。青島土地制度不脛而走，成為其他國(guó)家和地區(qū)效仿的樣板。

    1909年，單威廉離開青島后，回到德國(guó)在土地改革聯(lián)盟中任職。作為青島土地法的創(chuàng)作者，他在聯(lián)盟中享有很高的聲望，并被選為理事會(huì)理事。他在德國(guó)各地到處演講，宣傳他的土地法理論。

    實(shí)際上，早在1904年，德國(guó)本土就開始效仿青島的土地制度，并逐漸演變?yōu)槁?lián)邦稅，嗣后普及到中歐各國(guó)。德國(guó)還將青島土地法應(yīng)用于其非洲殖民地喀麥隆的土地改革。英國(guó)也在其殖民地北尼日利亞借鑒了青島的土地政策。美國(guó)一些觀察家和《美國(guó)經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟通報(bào)》也對(duì)青島土地制度及其取得的成就予以高度評(píng)價(jià)。

    “某些細(xì)節(jié)表明，德國(guó)人建的城市青島及其建筑條例是這個(gè)1905-1906年開發(fā)的新建筑區(qū)的樣板?！?912年，孫中山訪問青島，對(duì)青島地政制度留下了深刻印象。1922年，孫中山提出，中國(guó)沿江和沿西南鐵路線的發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)按照德國(guó)在青島的范例進(jìn)行。

    為使國(guó)人了解青島土地制度，1923年，孫中山安排單威廉的《膠州行政》一書以中譯本在上海出版。次年，又聘請(qǐng)青島土地制度的制定者單威廉赴廣州擔(dān)任政府顧問，輔助孫科仿照青島之制規(guī)劃廣州市的土地改革。然而，單威廉僅完成廣州土地法的草案，便于1925年底因車禍去世。

    1930年3月，國(guó)民黨青島特別市黨務(wù)指導(dǎo)委員會(huì)制定的《土地法原則》經(jīng)國(guó)民黨中央一七一次政治會(huì)議通過，其中參照了青島土地制度的經(jīng)驗(yàn)，成為民國(guó)《土地法》的立法原則和基礎(chǔ)，從而將青島土地制度推廣至全國(guó)。

    1954年，臺(tái)灣制定了一部用以平衡城市土地所有權(quán)的法律，在這部法律里，青島土地制度中許多內(nèi)容被沿用至今。

    青島歷史上的住宅建設(shè)與一位德國(guó)人的名字緊密相聯(lián)，他就是德國(guó)外交部翻譯官、海軍參事、膠澳總督府華人事務(wù)委員單威廉（Wil－h(huán)elmLudwigSchrameier威廉·路德維?！な├~爾），青島第一部土地法規(guī)的制訂者。

    單威廉為青島設(shè)計(jì)的土地制度，以促進(jìn)城市建設(shè)、抑制不正當(dāng)投機(jī)為宗旨，所采取的土地增值稅法為舉世初創(chuàng)，地價(jià)稅法為東亞首次實(shí)施，深刻影響了孫中山的執(zhí)政理念，對(duì)廣州、臺(tái)灣乃至全國(guó)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，并擴(kuò)散到德國(guó)、英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等地。

    從老房子到新房子，是青島歷史的另一條脈絡(luò)，它真實(shí)地記錄著一座城市的變遷。

    早在1898年德國(guó)規(guī)劃這座“新城”時(shí)，曾提出把青島建設(shè)成為亞洲“特別舒適的居住地”。然而，德租時(shí)期采取的“華洋分治”，直接導(dǎo)致青島城區(qū)間的差異——?dú)W人區(qū)別墅式住宅呈現(xiàn)出的別致景觀，為這座城市贏得了“東方瑞士”、“小柏林”等盛譽(yù)；大鮑島區(qū)、臺(tái)東鎮(zhèn)、臺(tái)西鎮(zhèn)勞工區(qū)無論是住宅樣式，還是配套設(shè)施，極盡簡(jiǎn)單和節(jié)省，為此廣受詬病。

    青島城區(qū)天壤之異，肇源于此。

    其時(shí)，土地制度領(lǐng)先世界，城市建設(shè)注重規(guī)劃在先，建筑法規(guī)堪稱嚴(yán)格，三者構(gòu)成青島城市建設(shè)的基本制度框架，為城市發(fā)展提供了有力保障，并逐步形成青島獨(dú)特的住宅樣式和景觀。

    日本占領(lǐng)青島后，移民急劇增加，工廠快速移至，對(duì)房屋需求迅速放大，日式建筑及簡(jiǎn)陋工人宿舍拔地而起，建筑質(zhì)量遠(yuǎn)遜于德租時(shí)期，然面積大為增加。

    20世紀(jì)30年代為證明國(guó)人建設(shè)能力，政府延續(xù)德占時(shí)期嚴(yán)格的建筑法規(guī)，建成了如今“青島最優(yōu)美的地區(qū)”——八大關(guān)。在建設(shè)高檔住宅區(qū)同時(shí)，也為貧苦民眾建設(shè)了一批平民住所。然而，大批量貧民依然生活在用席棚、木板甚至紙盒搭蓋的棚戶區(qū)內(nèi)。

    豪華與寒磣，其對(duì)比可謂強(qiáng)烈。

    新中國(guó)成立尤其是改革開放后，棚戶區(qū)改造、安居工程、城中村改造、住房制度改革、保障房建設(shè)等措施接踵實(shí)施，青島住宅建設(shè)進(jìn)入快速膨脹期，“居者有其屋”的夙愿正一步步變成現(xiàn)實(shí)。