飯店坍塌曝農(nóng)村自建房監(jiān)管漏洞 山西住建廳：沒有相關地方條例

8月29日，山西臨汾襄汾縣發(fā)生了一起農(nóng)村飯店坍塌事故，事故發(fā)生時一場壽宴正要舉辦，經(jīng)過近20個小時的現(xiàn)場搜救，事故最終造成29人遇難，28人受傷。

該飯店為農(nóng)村自建房，經(jīng)過多次改建。事故發(fā)生后，國務院安全生產(chǎn)委員會進行掛牌督辦，8月30日，山西省人民政府成立襄汾縣“8·29”飯店坍塌重大事故調(diào)查組，對事故展開調(diào)查。山西省應急管理廳派出的事故調(diào)查組也于8月31日進駐襄汾。襄汾縣住房保障和城鄉(xiāng)建設管理局也向媒體表示，正在調(diào)查涉事飯店是否是違建。

事故背后，透露出農(nóng)村自建房屋安全監(jiān)管該如何保證的問題。尤其農(nóng)村自建房屋用作經(jīng)營性、聚集性場所可能存在的安全隱患，都成為大家更關注的問題。

9月2日，紅星新聞記者聯(lián)系了山西省住房和城鄉(xiāng)建設廳村鎮(zhèn)建設處，工作人員稱，目前對農(nóng)村自建房，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會組織農(nóng)業(yè)和自然資源部門，按照此前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和自然資源部出臺文件，對房屋宅基地適用范圍進行查驗。但山西省還沒有對農(nóng)村自建房安全監(jiān)管的地方性條例。

據(jù)悉，山西省政府已決定從即日起至11月底在全省范圍內(nèi)開展城鄉(xiāng)領域安全隱患專項排查整治。

▲坍塌現(xiàn)場已清理完畢

飯店何以倒塌？

專家：房屋建成后再次改造肯定會對建筑安全造成影響

在網(wǎng)上流傳的視頻中，過壽的老人哭訴，“一二十年的飯店，怎么就塌了呢？”。工商資料顯示聚仙飯店在2003年就已經(jīng)成立。赴現(xiàn)場采訪的紅星新聞記者了解到，發(fā)生事故的聚仙飯店為1982年左右村民自建房，并分幾次建設。房屋建筑面積為兩層400平米，坍塌的院子部分約100平方米，為磚混結(jié)構(gòu)?！把鐣d”以前為一層，后來馬路抬高，成了地下室。

參與事故現(xiàn)場救援的天龍救援隊負責人鄭建勇告訴紅星新聞記者，宴會廳上方是用預制板修建的，又加了一層水泥，中間的鋼筋已經(jīng)生銹，推測是預制板老化造成的坍塌。

參與救援的襄汾藍天救援隊隊長郭偉亮在接受媒體采訪時稱，宴會廳高度大約3米，上方是用預制板搭成的天花板，又加固了一層水泥，有幾根柱子支撐著，這次事故就是上面的預制板塌下來了。在現(xiàn)場探訪的紅星新聞記者注意到，坍塌的預制板中的鋼筋沒有人的小拇指粗，而宴會廳房梁的鋼筋也不過大拇指粗細，且銹跡斑斑。

▲部分預制板碎塊裸露鋼筋沒有小指粗，且銹跡斑斑

那么，是否是預制板老化或質(zhì)量問題造成了房屋坍塌？某市住建局一位業(yè)務負責人向紅星新聞記者表示，預制空心板是一種預制結(jié)構(gòu)，使用預應力混凝土，內(nèi)部的鋼筋經(jīng)過冷拔，雖然看起來很細，但承載力強大。預制板制造時使用的冷拔鋼筋，一般要從8毫米直徑拉伸到4毫米直徑，使其變得更有承載力，這是一種科學的預應力。

一位送蛋糕的師傅提示了房屋坍塌的另一種可能。他曾向三聯(lián)生活周刊的記者表示，事故發(fā)生前，他曾注意到飯店東側(cè)墻面扭曲?，F(xiàn)場也有人證實，宴會廳南北、西向分別是獨立廂房和廚房，東面只有一堵墻支撐，發(fā)生坍塌時也是東面先倒塌。

根據(jù)已經(jīng)掌握的信息，北京一家建筑安全鑒定公司的技術人員向紅星新聞記者表示，從網(wǎng)絡照片上了解到，該房屋由于擴建之后屬于混合結(jié)構(gòu)，由一層有磚墻承重，中間大廳有混凝柱承重，二層樓板采用圓孔板，二層為輕鋼結(jié)構(gòu)。主要倒塌部位在中間大廳，瞬間倒塌造成人員傷亡，從技術角度去分析，結(jié)構(gòu)出現(xiàn)整體倒塌主要可能是豎向承重構(gòu)件或地基基礎問題，但不排除預制板存在的問題，具體根據(jù)后期相關部門調(diào)查為主。

至于預制板的使用年限和質(zhì)量問題，這位技術人員表示，預制構(gòu)件廠生產(chǎn)預制板構(gòu)件都是有國家標準，且出廠需進行荷載檢驗符合要求。但是農(nóng)村居民使用的存在問題的預制板有可能屬于二手或非正規(guī)預制廠生產(chǎn)的構(gòu)件。如果是合格的預制板在正常使用環(huán)境下，使用壽命與建筑設計年限一致，50年。但房屋建成后再次改造肯定會對建筑安全造成影響。

▲坍塌物

事故背后暴露農(nóng)村自建房的安全監(jiān)管難題

農(nóng)村自建房不適用《建筑法》

目前，官方尚未公布坍塌事故原因，但背后的農(nóng)村自建房質(zhì)量問題值得關注。這其實并不是一個新問題。

重慶渝中區(qū)政協(xié)委員、鉅沃律師事務所合伙人齊飛曾長期關注農(nóng)村自建房安全監(jiān)管問題，曾任民建渝中區(qū)副主委、渝中區(qū)政協(xié)常委的齊飛，在2015年就在民建中央官網(wǎng)撰文《農(nóng)村自建房屋安全監(jiān)管亟待加強》。

他在文中稱，近年來，城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，農(nóng)民改善居住條件的愿望愈發(fā)強烈，農(nóng)村建房熱持續(xù)升溫。長久以來，農(nóng)民居住房屋以自建為主，然而由于農(nóng)村建設行為點多面廣，受農(nóng)民自身缺乏建筑知識和質(zhì)量安全意識不足，行政主管部門管理滯后等內(nèi)外因素的影響，農(nóng)村私人建房實際上仍處于粗放式的發(fā)展狀態(tài)，暴露出了許多令人擔憂的安全隱患。

該文透露，具體而言，農(nóng)民自建房屋產(chǎn)生諸多安全問題的原因包括：第一農(nóng)村住房建設法規(guī)體系的缺位；第二，安全監(jiān)管機制的缺失；第三，農(nóng)民建房資金壓力較大導致安全隱患突出。

5年過去，接受紅星新聞記者采訪時，齊飛表示，目前許多地方的農(nóng)村自建房安全監(jiān)管仍產(chǎn)處于真空狀態(tài)。

紅星新聞記者查閱發(fā)現(xiàn)，我國于2019年修訂的《建筑法》第八十三條規(guī)定，農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動，不適用本法；《建筑工程質(zhì)量管理條例》也將農(nóng)民自建低層建筑排除在外。

國務院1993年公布實施的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》對村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行居民住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)等的建設的設計、施工管理都進行了規(guī)定。包括對施工資質(zhì)、設計圖紙、工程質(zhì)量、建材質(zhì)量、開工申請、竣工驗收等，并設置了罰則。但這份條例僅針對2層（含2層）以上的住宅。

對此，齊飛撰文表示，盡管國務院《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》明確在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊，集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建房屋樓層與選用設計都做出了相關規(guī)定，但這一規(guī)定對農(nóng)村實際情況的把握不全面，在現(xiàn)實中并沒有得到貫徹執(zhí)行，質(zhì)量監(jiān)督，驗收辦證等各環(huán)節(jié)的進行都比較混亂。

比如相關法規(guī)規(guī)定，三層以下、300平方米、總投資30萬元以下的農(nóng)民自建房屋不屬于政府質(zhì)量安全監(jiān)管范圍，導致大部分農(nóng)民建房的質(zhì)量安全處于無人監(jiān)管的狀態(tài)。

此外，自2004年國務院發(fā)令取消村鎮(zhèn)建筑工匠從業(yè)資格審批以來，沒有合適的技術力量和專業(yè)隊伍能夠及時替代，造成村鎮(zhèn)建設管理部門對大量從事農(nóng)民住宅建設的個體工匠執(zhí)業(yè)情況失去控制，削弱了對農(nóng)民住宅工程質(zhì)量安全的監(jiān)管。

針對這種情況，一些地方出臺了地方性條例或措施。比如2010年，針對一起在建房屋坍塌事故，安徽省明確要求，鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)限額以上工程必須按照相關強制性標準，由取得相應設計資質(zhì)證書的單位進行設計，由有資質(zhì)的施工單位承建，并由縣（市、區(qū)）級建設行政主管部門及委托的工程質(zhì)量安全監(jiān)督機構(gòu)實施監(jiān)督管理，全面納入政府監(jiān)管。對鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)限額以下工程和農(nóng)民自建兩層以下住房，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責監(jiān)管，可以由具有施工資質(zhì)的單位和農(nóng)村個體建筑工匠承建，施工單位和工匠都要與業(yè)主簽訂施工安全責任書。

同時，安徽省城鄉(xiāng)建設部門將組織編制和修訂農(nóng)民自建住宅標準、通用設計圖集和農(nóng)村住房施工技術導則，向農(nóng)民無償提供。開展農(nóng)村個體建筑工匠培訓，為農(nóng)村建房提供技術支持。

2017年，河南周口也出臺了《農(nóng)村村民住宅建設管理暫行辦法》，提出縣級建設行政主管部門對三層以上村民自建住宅和建設集體住宅依法實施監(jiān)督管理，依權(quán)限核發(fā)施工許可證和實施質(zhì)量安全監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責本行政區(qū)域內(nèi)村民住宅建設管理，依權(quán)限核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證，履行對村民質(zhì)量安全違法行為的監(jiān)管職責。

齊飛指出，更多的地方對農(nóng)村自建房的監(jiān)管僅僅存在于驗線核準，即核準建筑有沒有多占土地。而至于質(zhì)檢、安檢、工程監(jiān)理都不可能在施工中出現(xiàn)。由于缺乏有效的手段，農(nóng)民建房違法搭建、擅自加層等違法現(xiàn)象十分突出。

▲坍塌的宴會廳中央掛著一個大幅“壽”字

農(nóng)村自建房安全監(jiān)管地方性規(guī)范

山西尚未出臺

有基層住建局負責人向紅星新聞記者坦言，“住建局對于違建管理只能保證城區(qū)范圍，鄉(xiāng)下實在管不過來”。

那么，農(nóng)村自建房用于經(jīng)營性、聚集性場所是否有安全監(jiān)管保證？上述某市住建局業(yè)務負責人告訴紅星新聞記者，用于經(jīng)營的農(nóng)村自建房具有了公共性，理應提出更高建設質(zhì)量要求。涉及到公眾安全的建筑，應該實施招投標，然后辦理施工許可證。施工許可證辦理過程中必須滿足具有土地證、規(guī)劃許可證、圖紙審查等8個條件。

但這樣的要求也只能針對兩層以上、300平方以上、投資30萬以上的建設項目。如果沒有達到規(guī)模上的要求，就要看是否有對應的地方性規(guī)范。

但山西省住建廳告訴記者，山西沒有出臺對農(nóng)村自建房安全監(jiān)管的地方性規(guī)范。9月2日下午，紅星新聞記者聯(lián)系了山西省住房和城鄉(xiāng)建設廳村鎮(zhèn)建設處，工作人員稱，目前對農(nóng)村自建房，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會組織農(nóng)業(yè)和自然資源部門，按照此前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和自然資源部出臺文件，對房屋宅基地適用范圍進行查驗。但山西省還沒有對農(nóng)村自建房安全監(jiān)管的地方性條例。

發(fā)生事故誰來承擔責任？

專家：房屋經(jīng)營者、產(chǎn)權(quán)人是第一責任人

追究監(jiān)管責任要看當時當?shù)胤梢?guī)定

在接受紅星新聞記者采訪時，聚賢酒樓所在的陳莊村的村支書祁占國表示，飯店下面是祁某華的宅基地，村上沒有具體要求。至于飯店，祁某華有完整的營業(yè)執(zhí)照和食品經(jīng)營許可證，有具體的監(jiān)管單位，村里沒有這方面管理權(quán)力。

那么飯店倒塌應該由誰來承擔責任？上述某市住建局業(yè)務負責人告訴紅星新聞記者，正常的房屋責任事故，主要有五大主體：建設單位（業(yè)主）、施工單位、監(jiān)理單位、設計單位和地質(zhì)勘測部門。對照他們是否履行職責，劃分責任。

在農(nóng)村，有規(guī)定地方，要查施工人員的從業(yè)資質(zhì)，圖紙審查，招投標監(jiān)督。按照規(guī)定縣一級的住建部門對本行政區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)建設進行監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的土地所對行政區(qū)內(nèi)的建設項目有發(fā)現(xiàn)報備責任。按照規(guī)定，規(guī)模以上建設項目還必須進行竣工驗收。在這個流程中縣級建設主管部門有監(jiān)察大隊負責監(jiān)管，不接受監(jiān)督就要接受處罰。但是如果相關部門沒有盡到監(jiān)管義務，就要追究瀆職責任。

如今飯店法人祁建華已經(jīng)被采取強制措施。齊飛律師認為，餐廳的經(jīng)營者首先應該承擔消費者的人身損害責任。房屋的產(chǎn)權(quán)人是第一位的賠償責任人。但施工方責任需要具體分析，在農(nóng)村，許多房屋建設是親戚朋友來幫忙，并沒有正規(guī)的施工單位，如果是這樣，他們不會承擔責任。如果是正規(guī)施工單位，就要了解房屋垮塌原因，如果施工單位僅僅按照圖紙施工，就要看是否是設計單位的責任。

至于住建局、鄉(xiāng)政府是否需要承擔監(jiān)管責任？齊飛認為，發(fā)生事故的房屋已經(jīng)建設幾十年，要看當時當?shù)氐姆墒欠褚?guī)定了監(jiān)管責任。

9月2日下午，紅星新聞記者向山西省住建廳詢問針對這起坍塌事故的調(diào)查進展，以及調(diào)查中是否存在監(jiān)管失職，但未得到回復。

據(jù)新華視點9月2日消息，為深刻吸取臨汾市襄汾縣陶寺鄉(xiāng)陳莊村聚仙飯店坍塌事故教訓，山西省政府決定從即日起至11月底在全省范圍內(nèi)開展城鄉(xiāng)建筑領域安全隱患專項排查整治。

此次專項整治范圍為全省城鄉(xiāng)建筑領域，重點為農(nóng)村、城鄉(xiāng)接合部和城市社區(qū)。整治內(nèi)容為違法占地、違法建設、違規(guī)改造和裝修、擅自改變房屋用途、存在重大安全隱患的建筑，違法違規(guī)審批經(jīng)營活動等，整治分為全面摸排、掌握底數(shù)，立即整改、消除隱患，壓實責任、建立長效機制三個步驟同步推進。